浅论债务人自行管理制度的完善 | 发现原创

破产重整区别于破产清算的核心即在于债务人本身存在能挽救的运营价值，这个价值应当来源于企业本身，而不是单纯靠外部的帮助。在这种情况下，债务人进行自救，本就是挽救困境企业最基本的方法，只是由于缺乏强制手段，参与各方利益难以平衡，故而引入具备中立地位的管理人统筹相关工作。相应的，就产生了管理人管理和债务人自行管理两种模式。其中管理人管理模式更注重公平，债务人自行管理模式更注重效率。虽然不能完全排除部分不良债务人，为了自身利益在自行管理过程中进行个别清偿等违规操作，但不可否认的是，自行管理蕴藏的巨大效率优势对于激活有效市场资源、推动市场经济发展有明显的积极作用。

由于债务人继续拥有企业的经营控制权，相较于管理人管理模式下其权力发生明显扩张，债务人参与程序的主动性增强，因此会更加积极地寻求对企业的救助。这就使得企业可以更好地、更早地进入重整程序，减少延迟启动的情况。其次，企业进入经营困境，债务人管理层一般会在第一时间做出相应积极举措，包括调整经营战略、转变企业发展方向、寻求融资以及委托专业机构进行管理等，以期将危困企业拖出泥潭。而重整程序启动前的一系列挽救措施将会为后续企业重整恢复运营价值提供宝贵的商业判断依据。

管理人管理模式中的管理人以清算组或外部聘请的专业机构为主，对于进入重整阶段后才进入公司的管理人来说，要快速、准确地掌握一家企业的经营历史喝现状并非易事。但在债务人自行管理模式中，债务人保持了对企业的控制权，将重整程序对企业经营活动的影响降到最低的同时，也省去了公司控制权交接这一环节，节省了大量的时间和财力，管理人可将更多精力放在重整方案的设计和平衡各方利益上。

区别于一般情况下由管理人制定重整计划，债务人负责执行情形，债务人在自行管理财产和营业事务时作为重整计划制定和执行的双重主体，在执行效率和计划内容一致性上必将更具优势。

总的来说，在完善顶层设计的前提下，充分发挥债务人的主观能动性，能发挥出更强的制度优势[ 王欣新、许胜锋：《落实全国法院民商事审判工作会议精神，完善重整中的债务人自行管理制度》，载《人民法院报》2019年7月18日第7版。]。

大部分发达经济体在破产制度的设立中，都意识到虽然债务人自行管理有诸多优势，但对债务人完全放任也绝不可行，所以都立足于自身破产制度的底层逻辑确立不同的债务人自行管理制度。其中，以美国、德国和日本的债务人自行管理制度又较大的参考性。

债务人自行管理（Debtor In Possession，简称DIP）制度最早起源于1898年的美国破产法，经过陆续完善，在1978年形成了较为完善的制度。具体而言，其核心在于适用《美国破产法》第十一章的重整程序时，将进入破产程序后自行管理财产和营业事务的债务人视为不同于破产申请前的新法律主体，类似于信托机构，承担相应的信义义务[ [美]大卫G.爱泼斯坦主编：《美国破产法》，韩长印译，中国政法大学出版社2003年版，第226页。]。换句话说，DIP既是债务人，也承担部分管理人的职能，故称之为经管债务人，如果采用的直译的方式，“占有中债务人”的称呼则更加直白。

美国实践的通行做法是，在重整中让经管债务人自行管理，指定管理人管理则属于例外情形，但这并不意味着经管债务人享有不受制约的权利。有各种主体可以对其加以制约，一是联邦托管人，作为受联邦总检察长直接指派和管理的机构，其独立于法院和立法机构，带有一定的行政职权，以实现对债务人的管理和监管，其权限既包括在自行管理的初始阶段参与建章立制的工作，明确经管债务人的权利边界，也在经营过程中要求相关主体提交报告，供其审查经营情况，并就不当之处直接向法院报告[ 何欢、韩长印：《美国破产法协会美国破产重整制度改革调研报告》，中国政法大学出版社2016年版，第157页。]。二是普通托管人，在出现经管债务人有欺诈或重大失误行为等具备正当理由的情况时，法院可以基于维护债权人利益任命托管人，代行经管债务人的职能，但普通托管人的任命是一种救济渠道，并不能直接适用。三是监察员，法院可以任命一名监察员，开展对经管债务人的调查，但监察员的任命既要求债权人委员会的同意，也要求债务人无担保且通过现金方式计价的债务超过五百万美元。

从美国DIP制度就可以看出，美国的司法制度既充分赋予权力，也非常讲究权利的制约与制衡。这套在我国运行起来可能出现廉洁风险，且运行效率存疑的制度能够在美国广泛适用的关键主要在于，美国董事会中心主义下的职业经理人制度较为完善，特别在股份有限公司中，股东通常不参与企业经营，而是通过选举董事会并授予其经营权来负责企业日常事务，所以即使在重整中赋予职业经理人较大权限，其基于职业道德和专业能力，对比股东自行管理存在的不当行为的可能性大大降低。

目前德国现行的重整制度是2011年颁布的《重整促进法》，此前适用的是1994年制定的《德国破产法》。《德国破产法》在债务人自行管理制度上相当严格，其在第七章用共计十六条的条款对债务人自行管理进行了较为细致的规定。根据第二百七十条规定的启动程序来看，债务人自行管理既可以由债务人自行申请，也可以由债权人提出并取得债务人同意后申请，但都应当满足“不致延误程序或是对债权人造成其他损害”[ 参见《德国破产法》第270条。]的前提。这看似不高的要求实则难于登天，有学者统计，2010年以前，即《重整促进法》颁布前，法院同意授予债务人自行管理权限的破产案件占所有破产案件比例约0.5%，2006年甚至只有0.39%，即使在《重整促进法》颁布前，适用条件上有所放宽，也仅达到0.67%。这毫无疑问是以债权人利益最大化为价值导向的德国破产制度，在债务人自行管理人制度的直接体现，也在一定程度上反映了理论界对德国民法制度近乎“刻板”的印象。但过于严苛的制度事实上导致了重整制度的作用无法最大化发挥，所以才有了2011年的《重整促进法》，该法采取了全新的适用条件，确定了反向证明原则，只要不能证明债务人自行管理可能损害债权人利益，法院就应当准许债务人对自行管理财产和营业事务的申请。同时，《重整促进法》还规定，如债务人自行申请重整的，可以同时申请程序内的自行管理，法院收得到申请后同时对是否裁定重整和决定自行管理进行审查，如果企业符合受理重整的条件，但不符合债务人自行管理条件的，债务人可以撤回其重整申请[ 李飞，《当代外国破产法》，中国法制出版社，2006年版，第102页。]。这极为有效地打破了债务人“谈破色变”的恐惧心理。

《重整促进法》在赋予权利的同时，也设定了强力条款予以制约，法院在批准自行管理的同时，也会任命监督人开展对经营工作的监督。其职责包括既包括常规性的，也包括特殊性的。常规工作方面，监督人会对债务人的经营行为进行审查，一旦发生不当行为，其有权要求债务人予以改正，以确保债权人权利不受损害。特殊工作方面，在债务人存在隐匿、不合理底价转让财产以及重大过失等情形时，法院会根据监督人的意见撤销债务人自行管理的决定，并回到由管理人管理的状态。

日本的重整制度称为民事再生制度，具体由《民事再生法》加以规制。根据相关规定，在重整案件申请前，债务人在处理企业各类事务的同时推动重整程序。裁定受理后，除部分简单案件以外，大多数案件会由法院指定监督人全程监督。监督人被赋予了多项权利，一是对部分重整事项的审批；二是监督重整计划的执行；三是对债务人财产状况和经营行为进行尽职调查。监督人一旦发现债务人在经营过程中实施不当行为，有权申请法院撤销该具体行为，还可能触发类似终止自行管理的条件，将经营事项交由法院指定的托管人，由托管人行使经营管理的权利。

《民事再生法》在监督层面同时借鉴了美国和德国的规定，既引入了DIP制度中的债委会，也结合了德国的监督人制度，不同的是，日本再生制度将监督权利直接赋予了债权人组成的债委会。债委会要求由三名以上的债权人组成，债务人应当定期向债委会书面提交经营情况的报告，债委会可以直接向债务人提出监督意见，也可以将监督意见反馈管理人要求管理人予以落实，这不仅增加了监督渠道，而且有效提升了债权人在民事再生程序中的参与感，有助于后续重整计划的审议表决。

债务人自行管理制度虽然有助于提高重整效率，但是不论《企业破产法》《修订草案》还是《二次审议稿》，都未采取默认自行管理制度。所以什么样的重整企业符合自行管理的条件仍待完善，《修订草案》和《二次审议稿》也仅在“不损害债权人利益”的原则性条款上有所增减，不足以为法官的审查提供明确指引。在近年来的司法实践中，由于规定不明，法官在该问题上的自由裁量权过大，甚至出现了对债务人自行管理的审查应当进行实质审查还是形式审查的讨论。故而关于债务人自行管理的条件，仅能从部分公开的批复中归纳一二。目前，法院批复同意债务人自行管理财产和营业事务的说理集中在两个方面，一是债务人熟悉自身财产和业务情况，具备自行管理的能力和条件；二是企业管理属于有一定专业性的工作，债务人具备法院与管理人不具备的企业管理经验，故而债务人自行管理有利于扩大财产范围，提高债权清偿率。但以上两项标准并不是法律判断，而是事实判断，高度依赖对商业行为的认知，即在没有明确标准的前提下，是否批准很大程度上取决于法官的自由心证。特别是在部分预重整转重整案件中，人民法院以债务人在提交预重整申请时，作出了遵守相关规定的《承诺函》，故而直接将预重整情形下的债务人自行管理延续到了重整程序中，未作明确的实体审查。

《企业破产法》第七十三条规定，在债务人自行管理财产和营业事务的情况下，本法规定的管理人职权由债务人行使。而管理人的职责在第二十五条有明确的规定，其中既包括与债务人经营相关的接管财产、决定债务人内部事务、决定债务人内部开支等事项，也包括涉及破产程序推进的对企业的尽职调查、财产处置等工作。而第七十三条的规定直接引发了管理人与债务人职责分工的争议，有观点认为，第二十五条确定的职责应全部由债务人行使，管理人仅能行使监督权；另一种观点则认为，第七十三条仅为原则性规定，特别是债权审查、合同继续履行，个别清偿撤销等权利关乎全体债权人权利，交由债务人行使不仅令人难以信服，更显失公平。

最高人民法院民二庭编写的《〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉理解与适用》中，表达了债务人自行管理的范围应限缩为“管理人职权中财产管理和营业经营的权利应当由债务人行使”，但具体如何划分仍未明确。实践操作中亦是五花八门，大部分法院刻意回避了相关问题，把职责划分交给了债务人和管理人自行确定。其中比较典型的属于青海盐湖工业股份有限公司破产重整案，债务人以自身名义向西宁中院提交了《关于支持盐湖股份在重整期间自行管理财产和营业事务并建议划分管理人与盐湖股份职责的报告》，西宁中院就债务人继续营业与自行管理财产与营业事务出具了两份复函，涉及债务人自行管理的复函中要求“破产重整期间你公司应在破产管理人的管理、监督下，按照《企业破产法》第七十三条、第二十五条的规定，做好职责划分工作，并严格履行各自职责”。由于盐湖股份作为上市公司，又是省属国有企业，具有完善的内部管理制度和运行经验，即使赋予债务人更多权利也不至于出现大的差错，但对于大部分民营企业，特别是决策权集中的家族式民营企业，一旦赋予债务人过多的权利，难免出现损害债权人利益的情形。

从现行《企业破产法》来看，法院、管理人和债权人在破产程序中都享有监督权，看似已经有充分的监督能力， 但三类主体的监督权延伸到债务人自行管理制度中却结出了不一样的果实。

首先是事实主导的法院。没有法院的批准，债务人自行管理无从说起，甚至还能通过管理人来监督债务人。不可否认法院的介入在投资人招募、职工安置等重大事项协调方面有不可替代的作用，但我们的债务人自行管理制度乃至破产制度是否需要一个事无巨细都予以直接监督的法院值得商榷。由于各地各级法院近年办案数量逐渐攀升，破产案件的日常工作也较为繁杂，重整案件更是有过之而无不及，即使法院认真履行审判监督职能，仍然只能将主要精力放在对利益衡平较为突出，或是对重整结果产生重大影响的关键工作上。债务人的日常大部分是原料采购、工资发放等管理工作，法院难以对以上事务开展具体监督。

其次是被迫全能的管理人，有管理人戏称自己的工作是“放牛”，牛不是自己的而是债权人的。但在笔者看来破产企业所处的行业五花八门，管理人并不能决定自己是养牛，还是养猪、养羊、养鸡、养鸭，要求管理人精通全行业是不现实的。即使管理人努力让自己全能，但因对行业的认识不足出现疏忽大意的情形无法避免。就像放牛娃能找一块水草丰满的场所已殊为不易，还要求放牛娃管好牛群繁衍，不遭病害也有些强人所难。

最后是力有不逮的债权人，债务人可用于偿债的财产范围始终有限，这也为破产程序带来了一定的零和博弈属性，债权人之间的权利冲突并不比债权人与债务人之间的少。想让全体债权人拧成一股绳来开展监督工作难度很大。同时债权人会议本就是临时组织，大家只在开会期间聚集，主要关切也放在自身债权清偿问题上，即使个别债权人想要介入债务人自行管理的监督事务，也常常力有不逮。

在准入审查问题上，值得一提的是深圳实践，《深圳市中级人民法院审理企业重整案件的工作指引（施行）》第五十六条确立了反向审查制度，在要求管理人对债务人自行管理申请进行审查并提出意见的前提下，只列明了不予批准的情形，包括债务人治理结构存在问题，或者债务存在违法《企业破产法》第三十一条至第三十三条情形，情节严重的。从文本理解的角度，只要不存在转移财产、逃废债这类明显利用重整程序规避责任的情形，法院一般应当批准债务人自行管理。

深圳经验能够落地的主要原因还是地区经济发达，不论法院还是管理人业务素质都明显高于平均水平，在全国范围直接推行未必妥当。故而笔者认为还是应当正向建立以“债务人诚信”和“不损害债权人利益”为核心原则的听证制度，作为债务人是否具备自行管理条件的准入审查。具体而言，考虑到各级各地法院日常审判任务繁重，若对债务人自行管理的申请进行全盘实质审查，将极大增加工作量并拖延进程，但仅靠书面审查又可能遗漏重要情况。特别是在重整受理初期，不论法院还是管理人，均难以短时间摸清企业完整经营信息。因此，应要求债务人针对其诚信情况和对债权人的影响提交书面报告，法院结合债务人历史信用情况，对债务人提交的材料进行书面审查，对不清晰部分再进行实质审查，以判断其是否符合自行管理条件，从而提高效率。在审查过程中，应当重点关注债务人及董监高是否存在不诚信等相关记录，是否在破产重整受理前存在隐匿、转移财产的行为。并要求债务人对自行管理后的生产经营情况进行详细测算，避免亏损的可能。同时，在审查债务人自行管理申请时引入听证机制，赋予相关债权人参与听证的权利，对于从事专业领域的债务人，涉及商业判断的事项，还可组建由债权人、债务人及行业专家组成的委员会听取意见。

《修订草案》和《二次审议稿》对管理人与债务人职权配置的规定基本沿用了《企业破产法》的规定，调整幅度较小，主要增加了债务人董监高的信义义务的规定。具体到债务人自行管理制度中，管理人与债务人的职权配置未有进一步的细化规定，笔者认为应当在修订中加以明确，将涉及债权审查、破产撤销等重大事项的权利限定由管理人行使，具体来说包括以下五个方面。

一是债权申报受理与审查[ 蔡嘉炜、李曙光：《债务人自行管理人中管理人的功能定位与制度完善——<企业破产法>修改背景下的省思》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2025年1月第1期，第64页。]。清产核资是管理人的核心工作之一，从我国现行破产制度来看，由管理人审查债权天经地义，但债权规模直接关系全体债权的清偿率，所以在债务人自行管理制度中加以强调并不为过。特别是在涉及关联债权的情况下，如相关权利赋予自行管理人的债务人，几乎一定会出现关联债权被不当认定，进而损害其他债权人权利的情形。就像德国，不论重整制度如何修改，《德国破产法》和《重整促进法》都以明文方式明确，即使批准债务人自行管理，仍应有管理人负责受理、审核债权。

二是尽职调查。信息是决策的基础，只有充分保障债权人的知情权，才能确保债权人在重整程序中做出正确判断，真正实现公平受偿。债务人为了自身利益，天然存在隐匿关键信息或是提供虚假信息的冲动，如果债权人的决策均源于债务人的主动披露，失真的信息必然导致错位的结论。管理人的尽职调查与披露就是消除信息误差最行之有效的方式。

之所以赋予管理人该项权利，目的在于管理人通过接管、调查债务人的决策文件、财务资料，辅以第三方审计、评估等机构的专业配合，核查企业财务状况，了解债务人经营困难的背景，查明是何种因素导致财务困境的产生，以此明确企业的可持续经营价值。管理人还可以通过行使信息调查权发现在自行管理模式之下债务人所实施的一系列不当行为，包括欺诈、无法胜任自行管理工作等。需要特别说明的是，尽职调查与披露不是一项一次性工作，而是一项常态性工作，在形成财产状况报告后，管理人后续仍需更新相关信息，只有这样法院、债权人才能实时了解重整程序的新动向。

三是撤销权。这里的撤销权对应《企业破产法》第三十一条至第三十三条的相关规定。将撤销权仅赋予管理人，一方面考虑到可撤销行为背后是基于利益关系，偏颇清偿、欺诈转让交易的行为必然和债务人的利益相挂钩，债务人自身可能没有足够的动力行使破产撤销权，也会怠于提起诉讼。另一方面，即使自行管理人的债务人能够做到公平公正，但撤销行为相当于否定自身先前的行为，将撤销权交予债务人行使还涉及禁反言方面的问题，否定自身先前的行为于理不合，必然导致其他利益冲突。而管理人作为具有独立第三方地位的主体，行使该项权利能使撤销权制度的作用得到最大化发挥。

四是重大交易审批。由于重大交易可能对债务人资产情况产生重大影响，所以在笔者看来，有必要引入管理人审查与法院批准的双重许可模式。首先，从交易标的是否属于核心资产或重整必要资产、交易价格的绝对值、交易价格占债务人资产价值的比例、交易行为是否显著降低重整清偿率等方面，确定一般重大和特别重大两条标准，为具体交易行为定性。既划定红线，也避免管理人和法院浪费精力“小题大做”。其次，在明确边界的前提下，对于一般重大交易要求债务人提前报管理人审查，管理人可依据自身专业能力，或结合聘请的审计、财务顾问等机构发表的专业意见进行审批，对于特别重大交易还应在管理人同意后报法院批准[ 王欣新、李江鸿：《论破产重整中的债务人自行管理制度》，载《政治与法律》2009年第11期，第83页。]，这样即充分发挥了管理人的专业性，也有的放矢，避免因一刀切导致商业机会延宕；再次，可以考虑建立对重大交易的争议解决机制，重大交易一般影响巨大但时限要求相对宽松，如管理人审查不予批准的，允许债务人向法院申请复核一次，由法院进行终局裁判。

其五，其他相关权利。企业经营活动并非一成不变，所以立法同样应当考虑兜底条款，除前述职权外，也应当赋予法院自由裁量权，由法院授予管理人其他权利，在制度层面留足灵活调整的空间。

1.人民法院的监督

法院作为破产重整程序中，债务人自行管理机制之监督体系的核心主体，既是程序引导者，也是利益协调者，更是权利保障者，故而法院承担着多重职能。其既作为司法机关，在保护全体债权人利益的前提下，协调各方利益，确保重整程序高效推进；同时又作为监督机关，对债务人的各项行为加以规制，确保公平公正公开的原则贯穿程序始终。故而法院监督最重要的就是坚持适度性原则，在保障强度的基础上避免过度干预。哪怕是长期从事商事审判工作的法官，在商业经营方面也并不专业，还容易导致职权偏离行为的发生。所以法院无需在常规性经营管理事项上投入精力，只关心重大经营决策即可，将日常的监督工作交给管理人和债权人，通过有效监督提升司法效能，防范系统性法律风险的发生。从宏观层面来说，重整成功是破产审判的终极目标，一切与重整目标实现不直接相关的经营事项，法院都不必提前介入。这样既尊重债务人自主经营的权利，也能对公共利益加以维护，既实现企业重整价值的制度保障，也足以保障各参与方的利益，同时更符合我国的实际情况。

2.保障债权人的知情权和监督权

一是在债务人自行管理模式下强制设立债权人委员会。债权人作为破产程序的重要主体，保障其知情权既是法定要求，也有利于他们更好地参与到破产程序中，推动破产程序顺利进行。特别是在债务人自行管理的模式下，管理人和法院的监督难以实现全覆盖，所以引入债权人的常态化监督非常必要。但适用自行管理模式的债务人，往往企业规模较大、债权人人数众多，由于债权人会议这一开会流程复杂、决策机制臃肿的机构直接行使监督权面临众多不便。

故而笔者认为，通过债权人委员会来直接行使监督权可能是既经济又高效的手段，但必须在制度上加以完善。《企业破产法》将债权人委员会作为债权人会议的附属机构，在债权人会议的授权下开展工作，但实践中不仅设立债权人委员会的比例较低，更难以实现债权人和债务人充分的协商、谈判，要让债权人真正参与到重整程序中，特别是与债务人的博弈中，必须明确债权人委员会的设立和权利。在程序上，明确在债务人自行管理模式下应当设立债权人委员会，以实现对债务人的监督。实体上，借鉴银监会出台《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》两项规定，规范债权人委员会工作流程以及各成员履行职责等内容，为债权人委员会的监督提供充分保障。

二是简化债权人异议流程。从破产程序偿债的逻辑来讲，只要未能实现全体债权人的全额清偿，债务人的全部财产本质都是属于债权人的，具体到债务人自行管理财产和营业事务的时候，《企业破产法》第六十一条仅赋予了债权人会议“停止债务人营业”的权利，却并未直接赋予债权人异议或“喊停”的权利。《修订草案》和《二次审议稿》在吸纳《九民纪要》第一百一十一条的基础上加以完善，除了明确债权人在管理人怠于行使申请法院作出终止债务人自行管理财产和营业事务决定的权利时，可以直接向法院提出申请，还进一步列举了几种终止自行管理的情形，相较于现行规定有了较大的进步。

但笔者认为，修改的步子还可以迈得更大一些。按照《二次审议稿》的规定，债权人也只能在管理人怠于行权的情形下，才具备提出异议的权利，这实际上将债权人的权利顺位放在了更劣后的位置，这一方面不利于债权人主观能动性的发挥，二来增加了决策链条，某些不当行为的制止窗口期并不长，如要求债务人要先向管理人提出，可能浪费时间，产生不可挽回的后果。另一方面，即使将异议权直接赋予债权人，也不至于增添大的麻烦，毕竟异议权本身并不带来直接的阻却效果。还能在增加债权人的信任感和参与感的同时，让债务人更加小心谨慎。