作者：谢强
摘 要 在地方金融组织监管实践中，省级地方金融监管部门对小额贷款公司作出撤销、取消试点经营资质的行政行为，长期存在定性争议：实务中部分当事人认为其等同于《中华人民共和国行政处罚法》意义上“吊销许可证”类的行政处罚，并要求严格适用行政处罚听证、重大执法决定法制审核、处罚时效等全流程程序规则。结合《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《小额贷款公司监督管理暂行办法》及全国多地金融监管规范性文件可知，撤销小额贷款公司试点资质本质上属于地方金融常态化行政监管措施、市场准入资格清理与行业风险出清手段，并非以惩戒违法为目的的行政处罚行为。厘清二者法律边界，既有利于规范地方金融监管执法程序，也能够统一行政复议与行政诉讼的裁判尺度，平衡金融风险防控与市场主体程序权利保护。 关键词：小额贷款公司；试点资质；行政监管措施；行政处罚；地方金融监管 一、引言：争议缘起与研究意义 根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）规定，小额贷款公司并非《中华人民共和国商业银行法》规制的持牌银行业金融机构，其经营资格来源于省级金融监管部门出具的试点设立批复文件，并非全国统一制式的金融许可证或经营许可证，属于典型的地方试点类特殊行政准入资格。国家金融监督管理总局《小额贷款公司监督管理暂行办法》（金规〔2024〕26号）第五章专门设置了“非正常经营小额贷款公司退出”制度，明确省级地方金融管理机构可以对“空壳、失联、长期停业、不符合持续经营条件、存在重大风险隐患、严重违法违规”的小贷公司撤销业务资质、取消试点资格。 行政程序与司法实践中的核心争议集中体现为两点：第一，撤销试点资质是否属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的“吊销许可证、执照”行政处罚；第二，监管机关作出撤销试点资质决定前，是否必须严格履行行政处罚告知、听证、法制审核、追责时效等强制性程序。若将撤销试点资质定性为行政处罚，则监管机关必须严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》全流程程序要件，程序瑕疵将直接导致行政行为被复议撤销或诉讼确认违法；若定性为行政监管措施，则适用地方金融监管程序规则与行政许可后续监管程序规则，程序审查标准显著区别于行政处罚。 因此，从法律条文、行为目的、构成要件、监管功能、司法裁判规则五个维度论证撤销小贷公司试点资质属于行政监管措施而非行政处罚，对地方金融执法合规、行政复议应诉、行政诉讼代理均具有极强的实务价值。 二、行政处罚与行政监管措施的核心区分标准（法律基础） （一）《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的法定定义与构成要件 《中华人民共和国行政处罚法》第二条明确：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”结合最高人民法院行政审判庭权威解读及公报案例裁判要点，行政处罚必须同时满足三大核心要件： 1. 行为前提要件：行政相对人存在确定的、可归责的违反行政管理秩序的违法行为，处罚直接针对既往违法事实作出否定性评价； 2. 行为目的要件：行政处罚的核心目的是惩戒、制裁违法，通过剥夺、限制权益对过往违法行为施加不利后果，实现威慑、教育功能； 3. 程序专属要件：行政处罚属于对相对人权益最重的不利处分，法律强制设置专属程序：立案调查、事先告知、陈述申辩、听证申请、重大执法决定法制审核、处罚决定书载明违法事实、处罚依据、追责时效、救济途径等完整处罚流程；且行政处罚适用“一事不再罚”、追责时效、裁量基准等专属规则。 《中华人民共和国行政处罚法》第八条列举了六类法定处罚种类：警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣/吊销许可证执照、行政拘留；同时明确，只有法律、行政法规方可设定吊销金融业务许可证类行政处罚，部门规章、地方政府规章无权新设吊销金融试点资质的行政处罚种类。 （二）行政监管措施的法律属性与特征 行政监管措施（又称行政监督管理措施、后续监管行为），是行政许可机关在行政许可授予后，为维护公共管理秩序、防范系统性风险、落实市场持续准入条件，对已获得准入资格主体采取的后续管控、资格清理、风险出清类行为，典型包括：监管谈话、警示函、责令整改、公示清理、撤销试点准入批复、撤回或注销不符合持续经营条件的准入资格、引导市场主体变更经营范围或注销登记等。行政监管措施的核心特征如下： 1. 行为前提多元：监管措施触发事由不限于“违法违规”，还包括不符合持续经营准入条件、长期停业空壳经营、失联无法监管、行业政策调整、公共金融风险防控需要等合法合规状态下的常态化情形； 2. 行为目的为风险管控与秩序维护：不具备惩戒制裁属性，核心是清理不合格市场主体、阻断风险传导、维护地方金融行业合规秩序，而非对既往行为进行惩罚； 3. 程序适用依据为单行监管规则：监管措施的程序依据专门行业监管指引，不直接适用《中华人民共和国行政处罚法》处罚程序规则，仅需保障陈述申辩、公示催告、送达等基础程序权利； 4. 法律后果指向资格终止而非违法惩戒：监管措施终止试点准入资格后，行政相对人法人主体资格继续保留，仅不得继续从事对应特许经营业务，原有债权债务由主体自行承接、持续履行，一般不产生处罚惩戒记录、信用惩戒公示、违法追责等处罚附带后果。 二者核心本质区别在于：行政处罚是“向后看、惩戒既往违法”；行政监管措施是“向前看、防控未来风险、落实持续准入义务”。 三、撤销小额贷款公司试点资质属于行政监管措施的具体法理论证 （一）从触发事由看：撤销试点资质不以“确定违法”为唯一前提，突破行政处罚违法前提要件 根据《小额贷款公司监督管理暂行办法》第四十一条、第四十二条规定，省级金融监管机关撤销、取消小贷公司试点资质分为两类完全独立适用情形： 第一类：针对存在严重违法违规经营行为的小贷公司撤销资质； 第二类：针对“失联、空壳、连续6个月以上无正当理由停业、长期不报送监管报表、无法完成现场核查、不符合试点持续经营基本条件”的合规停业类小贷公司，经公示催告后取消试点资格。 全国各省（市）金融监管局实务公告均印证该规则：吉林、河南、陕西、重庆等省市每年批量公告取消数百家长期停业、失联空壳小贷试点资质，多数被撤销资质的企业无行政处罚前置案卷、无违法事实认定文书，原因多以“空壳经营、无法实施有效监管、不满足持续试点准入条件”作为唯一事由。 若撤销试点资质属于行政处罚，则行政机关仅能针对“违法行为”作出，无权对合法停业、合规空壳经营的企业作出“吊销执照”类惩戒处罚；而监管规章明确允许对无违法事实主体取消试点资格，直接说明该行为不属于行政处罚，属于基于持续准入条件审查的后续行政监管清理措施。 （二）从行为目的与功能定位看：撤销试点资质是风险出清监管手段，不具备惩戒属性 小额贷款公司试点准入制度设立之初，银监发〔2008〕23号文即明确小贷公司属于地方金融试点创新主体，准入资格附加严格持续经营义务：必须常态化开展放贷业务、报送监管数据、接受现场检查、足额实缴资本金、经营地址真实可监管。试点批复文件属于附持续义务的特殊行政许可，区别于一次性终身经营执照。且根据该规定，小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。故准许小额贷款公司设立系为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设所实施的金融管理举措，其最终发展方向是获得银行许可，成为银行机构。 监管机关撤销试点资质的制度功能：一是清理行业中的僵尸企业和空壳主体，防范无实际经营的试点牌照被倒卖或用于变相非法集资；二是对严重违规主体终止试点准入资格，阻断违规行为持续扩大金融风险；三是引导不合格主体平稳退出地方金融行业，通过变更经营范围、注销等方式实现软出清，全程配套债权债务承接安排和存量贷款结清过渡期，核心目标是风险化解与行业治理，而非对企业过往行为施加惩罚。 反观行政处罚项下的“吊销金融许可证”：其目的是对重大违法主体施加最严厉的惩戒，吊销后往往伴随信用惩戒、行业禁入、后续追责等惩罚性后果；而撤销小贷试点资质的文书普遍明确：企业法人主体存续，原有债权债务继续自行催收履行，仅禁止新增放贷业务，无惩戒性附加后果，完全符合行政监管措施的功能定位。 （三）从法律依据层级与条文体系看：规章仅设定监管退出程序，未设定行政处罚种类 1. 上位法《中华人民共和国行政处罚法》第九条明确：吊销许可证、执照属于严厉的行政处罚，只能由法律、行政法规设定；部门规章、地方性规章无权新设“吊销金融试点资质、取消试点资格”类的行政处罚。 2. 《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）、《小额贷款公司监督管理暂行办法》（金发〔2024〕8号）作为金融监管总局的部门规章和行政法规层级文件，通篇将“撤销试点资质、取消业务资格”归入第五章“非正常经营退出、后续监管”章节，而非第六章“行政处罚、违规处罚”章节；规章单独设置“行政处罚”专章，列明警告、罚款、责令停业整顿、没收违法所得、移送公安等处罚种类，与撤销试点资质分属两套独立的程序体系。 3. 《中国银保监会办公厅关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（银保监办发〔2020〕86号文）、《小额贷款公司监督管理暂行办法》（金发〔2024〕8号）有关规定均区分两套执法路径：针对查实的违法违规行为，适用立案、调查、处罚程序，作出罚款、责令停业整顿等行政处罚；针对空壳、失联、不符合持续经营条件的主体，适用公示催告、陈述申辩、取消试点资质的监管退出程序；两套程序并行独立、互不包含，足以证明撤销试点资质不属于行政处罚序列。 四、实务误区厘清与执法、应诉合规指引 （一）常见实务误区：混淆“吊销金融许可证行政处罚”与“撤销试点准入批复监管措施” 误区一：将“取消试点资质”等同于《中华人民共和国行政处罚法》中的吊销许可证处罚。二者核心区别在于：银行、信托、消费金融等持牌金融机构的金融许可证属于法律、行政法规设定的法定经营许可，吊销金融许可证属于法定行政处罚；而小额贷款公司试点批复是地方金融试点政策创设的附持续义务准入文件，撤销批复属于行政许可后续资格清理监管行为，规章仅设定监管退出程序，未设定处罚种类。 误区二：只要针对违法违规主体取消资质就属于行政处罚。行政机关即便以违法违规作为监管措施触发事由，只要行为规范归入后续监管、风险出清章节，且目的为终止持续准入资格而非惩戒制裁，依然应定性为监管措施；只有法条明确归入“罚则、行政处罚”专章、目的为惩戒既往违法、程序严格匹配处罚全流程，才认定为行政处罚。 （二）监管执法合规要点：监管措施程序边界与当事人救济路径 1. 监管机关作出撤销试点资质（监管措施）的必备程序要件：① 核查空壳、失联、长期停业或重大风险事实并固化证据；② 书面或公告方式告知当事人陈述申辩权利；③ 公示催告限期整改、配合监管；④ 逾期未整改、申辩理由不成立后，作出撤销试点资质决定书；⑤ 文书载明复议、诉讼救济途径。无需履行行政处罚立案、法制审核、听证告知、追责时效等程序。 2. 当事人救济路径：撤销试点资质属于可复议、可诉讼的具体行政行为，当事人不服可依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》申请复议、提起诉讼。法院审查重点为：事实证据是否充分、是否保障陈述申辩、公示催告程序是否合规，而非审查是否符合行政处罚程序。 3. 程序衔接规则：撤销试点资质（监管措施）与后续拒不变更登记导致市场监管局罚款、吊销执照（行政处罚）两套程序不得混同。监管机关不得在撤销试点资质决定书中叠加罚款、没收违法所得等处罚内容；处罚类事项必须单独走行政处罚立案调查程序。 五、结论 撤销、取消小额贷款公司试点经营资质，是省级地方金融监管部门基于小额贷款公司试点准入附持续经营义务规则，为防范地方金融行业系统性风险、清理空壳失联不合格市场主体而实施的行政许可后续常态化行政监管措施，并非《中华人民共和国行政处罚法》意义上以惩戒既往违法行为为目的的行政处罚行为。 从构成要件、立法体例、规章条文设置、全国金融监管执法体系等综合判断：撤销试点资质不满足行政处罚“惩戒性、仅针对违法行为、专属处罚程序”三大核心要件，其法律性质归属于地方金融组织风险出清、试点准入资格后续清理监管行为。厘清该定性边界，一方面能够指导地方金融监管机关严格区分监管退出程序与行政处罚程序，规避执法程序混同导致行政行为被撤销或确认违法的复议诉讼风险；另一方面也为行政复议机关、人民法院统一同类案件裁判尺度、律师代理同类行政案件提供明确法理依据，实现地方金融风险防控法治化与行政程序权利保障的平衡。 声 明 本文仅代表作者观点，不得视为发现律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用，请注明出处。
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