习总书记指出，“纪检监察机关在履行职责过程中，有时需要企业经营者协助调查，这种情况下，要查清问题，也要保障其合法的人身和财产权益，保障企业合法经营”。
*作者王江系发现律师事务所企业反舞弊调查中心执行主任、黑镜律师团队联合创始人；杨洋系发现律师事务所权益高级合伙人、黑镜律师团队联合创始人
2025年2月17日，习近平总书记出席民营企业座谈会，与全国各地来自不同领域的企业家们交流，释放了促进民营经济健康发展、高质量发展的重要信号，为推动中国式现代化凝聚广泛共识，注入强大信心。
习总书记说：“希望广大民营企业和民营企业家胸怀报国志、一心谋发展、守法善经营、先富促共富，为推进中国式现代化作出新的更大的贡献。”
一定程度上，民营经济的信心来自于法律对企业家合法人身权益、财产权益以及合法经营权益的保障。实际上，今年6月正式施行的新《监察法》正当其时。《监察法》修改对民营经济也有重大意义。2024年12月25日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了修改《监察法》的决定，修改后的《监察法》将于2025年6月1日正式施行。值得注意的是，修改后的《监察法》对监察机关依法保护企业产权和自主经营权作出了专门规定，进一步强化了监察调查工作中对企业产权和企业经营者合法权益的保障，旨在避免或者减少对涉案企业正常生产、经营活动的影响。
这一专门规定是监察机关深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，落实习总书记关于“纪检监察机关在履行职责过程中，有时需要企业经营者协助调查，这种情况下，要查清问题，也要保障其合法的人身和财产权益，保障企业合法经营”的重要指示的立法体现。在当前的经济环境下，对提振民营企业及民营企业家的信心具有重大的意义，对保护民营经济健康发展亦具有重大意义。
一、民营企业因涉案接受调查的现状及存在的问题
虽然《监察法》对企业合法权益保护的规定并不限于民营企业，但我们认为对民营企业的影响更大。本文旨在探讨《监察法》修改对保护民营经济的重大意义，因此本文所称企业和企业家特指民营企业和民营企业家。
由于历史原因，不少企业在发展过程中，或多或少存在一些违规违法的问题，例如通过行贿获取资源、项目等。党的十八大以来，反腐力度空前加大。2018年《监察法》诞生，赋予监察机关对涉嫌行贿人员可以采取留置措施的调查权。此后，每年有大量的企业和企业家因涉案接受监察机关的调查，相当一部分企业家被留置调查。
对企业生存和发展影响最大的两个要素是“人”和“钱”。一方面，由于留置调查的强制性，企业家一旦被留置调查，意味着在3个月或6个月内均与外界信息隔绝，对企业内外大小事务不能及时处理，可能会导致企业经营周转困难，甚至不能正常运营，这是因“人”的问题对企业的影响。另一方面，企业及企业家接受调查之后，往往还涉及到“钱”的问题，即退缴违法所得。实务中，有的企业可能因退缴一次巨额违法所得就导致企业破产。
诚然，企业或企业家若涉嫌违法违规，就应当依法退缴违法所得。但是，从近年来公开的一些案件可以看出，有些地方的监察机关对企业和企业家的执法调查存在一些问题，主要包括：“过度留置”的问题、“过度追缴违法所得”的问题、“过度查封、扣押、冻结财产”的问题。这些问题可能对地方民营经济的健康发展造成或多或少的影响。
一是“过度留置”的问题。
对行贿人采取留置措施及解除留置的标准、条件是什么？《监察法》并没有明确规定，因此监察机关具有较大的自由裁量权。实务中，又衍生出两个问题。
首先，对涉案企业家是否一定要采取留置措施？例如有的企业家涉嫌行贿，如果在非留置的情况下就能够调查清楚，是否还有采取留置措施的必要？而现实中存在的问题是，有的行贿人涉案金额不大，案情并非复杂，但可能因为“态度不好”就被采取留置。
其次，对涉案企业家采取留置措施后，什么时候解除留置？比如，某企业家因涉嫌行贿被留置后，在1个月内已经配合监察机关调查清楚行贿事实。对于这类案件，是否可以考虑对企业家及时解除留置，让其回归企业经营，而不是非要留置满3个月甚至更长时间。
现实中，对非必要留置的企业家采取留置，对可以及时解除留置的企业家迟迟不解除留置，由此衍生出一系列“过度留置”的问题，往往对企业家的合法权益、企业的正常生产经营，乃至地方民营经济的健康发展，都造成了极大的损害。
二是“过度追缴违法所得”的问题。
在有些案件中还出现了一个问题，就是地方监察机关在要求涉案的企业家退缴违法所得时可能随意扩大金额，对违法所得的数额认定不切合实际，以追求“退缴最大化”为原则。
例如某企业家通过行贿50万元拿到了一个项目，项目金额1000万，毛利约200万。实务中，有的监察机关可能会要求该企业家退缴违法所得200万甚至更多，未充分考虑企业的正常经营成本等因素，可能对企业的生存造成较大影响。
三是“过度查封、扣押、冻结财产”的问题。
在有些案件中，有的办案机关在对企业采取限制财产性措施时未能考虑企业基本的生产经营需求。比如有的办案机关直接查封企业银行账户，随意扣押、冻结与案件无关的企业财产，过度查封、扣押、冻结企业财产，从而导致企业的生产经营陷入困境，一些优质的企业可能因此破产，对地方民营经济的伤害极大。
二、其他司法、执法机关“趋利性执法”，加重了民营企业的负担
近日，财政部发布的一项数据非常值得关注。数据显示，2024年1—11月，一般公共预算收入中，非税收入累计实现37088亿元，同比增长17%。11月，非税收入2889亿元，同比大幅增长40.4%。
国务院总理李强在近期的“加快落实行政裁量权基准制度，进一步提升行政执法规范化水平”专题学习会上表示，要强化执法监督，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，审查核实相关执法行为，有问题的要及时纠正。这是中央罕见提出“罚没收入异常增长”的问题。
结合近年来引起热议的“远洋捕捞”等问题，一些公安机关、行政执法机关等在地方性利益的驱使下，出现了大量异地执法、大额顶格处罚等不正常现象。这些“趋利性执法”行为进一步加重了企业和企业家的负担，打击了企业家投资发展的信心。
三、《监察法》修改对保护民营经济的意义
习总书记指出，“纪检监察机关在履行职责过程中，有时需要企业经营者协助调查，这种情况下，要查清问题，也要保障其合法的人身和财产权益，保障企业合法经营”。
我们认为，过去存在一些问题的根源在于，办案机关只重视查清问题，不重视对企业及企业家合法权益的保护。本次修改《监察法》明确提出对企业和企业家合法权益的保护，从立法层面推动过往问题的解决，可以说是一个非常积极的进步。
一是明确规定监察机关在监察调查中应当依法保护企业产权和自主经营权。
修改后的《监察法》第46条第三款规定，监察机关及其工作人员在履行职责过程中应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其人身权利、财产权利和其他合法权益，避免或者尽量减少对企业正常生产经营活动的影响。
修改后的《监察法》第69条第一款第5项还规定，监察机关及其工作人员，利用职权非法干扰企业生产经营或者侵害企业经营者人身权利、财产权利和其他合法权益的，被调查人及其近亲属、利害关系人有权向该机关申诉。
上述规定明确了对企业及企业家的合法权益保护，也明确了权益受损后的申诉救济权利。虽然该规定更多是一种宣示性的规定，但仍然意义重大。我们相信，这些规定可能会逐步引导监察机关的执法理念的转变。同时，在监察调查中，企业及企业家合法权益受损后的申诉救济也有法可依。另外，我们相信，《监察法》的立法态度也会影响其他司法、执法机关的立法和执法的转变，长期来看有利于加强对企业和企业家合法权益的保护。
但是，我们也应当看到，执法理念的转变不是一朝一夕就能完成。上述规定更多的是宣示性、原则性的规定，现有立法仍然缺乏相应的制度保障，这是下一步需要考虑的重点。
二是《监察法》新增了责令候查、管护等调查措施，有利于减少留置的适用，可减少对企业家的羁押。
2018年《监察法》在调查措施方面的规定过于刚性，对于其他涉案人员只有留置和非留置两种调查方式，这也导致监察机关在办案中对于一些关键的涉案企业人员不得不采取留置措施，从而增加了对涉案企业人员的羁押。
修改后的《监察法》新增了责令候查和管护措施。责令候查类似于取保候审，管护类似于刑事拘留，这两项措施的适用既能保障被调查人员配合案件调查，又能减少对被调查人员的羁押。所以根据修改后的《监察法》规定，可以预见以后监察机关在对企业家的调查过程中，可能会更多地适用管护和责令候查措施，从而减少对企业家留置措施的适用。
三是《监察法》赋予了被管护、留置人员及近亲属申请变更措施权。
修改后的《监察法》首次提出了可以申请变更调查措施的概念，在保障被调查人员的权利上可谓立法的里程碑事件。修改后的《监察法》第50条第二款规定，被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。监察机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。
随着调查的深入，一些案件事实的查清，管护、留置的条件和情形也可能随之发生变化，允许被采取管护、留置措施的人员及其家属申请变更调查措施是合理的，这无疑是立法的进步。
这项权利也是一种救济权，有利于减少对企业家的羁押。涉案企业家被管护、留置后，若该企业家积极配合监察机关查清案件事实，就有可能成功申请变更调查措施。立法对企业家救济权的赋予，一定程度上可以减少留置对企业生产经营的负面影响。
总的来说，此次《监察法》修改首次对监察机关依法保护企业产权和自主经营权作出了专门规定，是中央在看到相关问题后的有力的解决措施，是依法保护民营企业、保障民营经济健康发展的重要举措。但是，相关规定还过于原则性、宣誓性，后续还需要出台更为完善和细化的制度保障措施。更重要的是，立法不应流于表面，长期来看，关键还是在于监察机关及调查人员执法理念的转变，真正做到习总书记所说的在查清问题的同时保障企业及企业经营者的合法权益、保障企业的合法经营。
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