案例信息
审理法院：最高人民法院
案 号：（2023）最高法行再230号
裁判时间：2024年11月11日
入库编号：2025-12-3-020-001
关键词：行政 行政赔偿 土地综合整治 赔偿标准 实际损失
导 读
一、基本案情
二、裁判要旨
三、再审研析
一、 基本案情
2020年，广西平南县政府成立土地综合整治工作领导小组，推动土地整治项目。2021年8月20日，县政府工作专班向县农文旅公司发出《复函》，规定青苗补偿标准依据县政府11号文件执行，但同时要求石破龙眼和柑桔类补偿不得超过每亩1万元。而11号文件明确规定龙眼树补偿标准为每亩1千至3万元，依据树冠、胸径等因素分级。2021年12月10日，原告余某仕种植的2.668亩龙眼树被强制清理。余某仕诉称，其龙眼树自1993年起种植，符合最高补偿标准，应依11号文件按每亩3万元赔偿。
广西贵港市中级人民法院于2023年6月19日作出（2023）桂08行初10号行政判决：一、确认县政府强制清除行为违法；二、责令县政府在60日内查实土地面积及附着物，协商赔偿或作出赔偿决定；三、驳回原告其他诉讼请求。广西高级人民法院于2023年10月27日作出（2023）桂行终964号行政判决：一、维持一审判决第一项（确认行为违法）；二、撤销一审判决第二项（不再要求协商，直接判决赔偿）；三、改判县政府在30日内赔偿余某仕地上物损失2.668万元。
后最高人民法院作出（2023）最高法行再230号行政判决：一、维持贵港市中级人民法院（2023）桂08行初10号行政判决第一项；二、撤销贵港市中级人民法院（2023）桂08行初10号行政判决第二项、第三项；三、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2023）桂行终964号行政判决；四、责令平南县政府于本判决生效之日起30日内赔偿再审申请人余某仕地上物损失80040元。
二、 裁判要旨
最高人民法院再审认为，强制清理行为发生于平南县政府组织实施的土地综合整治工作中，其法律责任应由平南县政府承担；强制清理行为未取得实际种植人余某仕的同意，是否应当确认违法，以及土地面积是否应按照余某仕起诉的面积进行认定；再审阶段的最核心争议焦点是针对青苗补偿的赔偿标准问题。
三、 再审研析
实践中，在审查相关行政赔偿案件时，法院一般会参照本案审查方式从以下几个方面进行切入研讨：
一、 行政赔偿的核心原则是弥补当事人的实际损失。
涉及本案中赔偿标准的争议问题，根源来自《平南县人民政府办公室关于印发平南县新一轮被征土地青苗和地上附着物拆迁补偿标准的通知》（平政办发〔2020〕11号），该11号文件中对龙眼树规定了九个等级，每亩补偿价格一千元至三万元不等；而机关单位出具的《关于平南县土地综合整治项目青苗补偿款标准的复函》文件载明：青苗补偿款按照11号文件相关要求进行计算。同时要求，石硖龙眼和柑桔类赔补不得高于人民币1万元。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第二十七条规定，违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。
因此从法条规定本身可以看出，无论是因土地征收还是土地整治导致的青苗清理，只要造成了公民财产损害，在判断行政赔偿标准时都应以“填平”实际损失为根本目标。不能因行政行为的原因或性质不同而适用不同的赔偿标准，从而损害当事人的合法权益。每亩行政相对人依据合法有效的标准主张补偿其实际损失的，人民法院依法应予支持。
二、 行政机关对损害情况承担举证责任分配。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在行政赔偿案件中，因行政机关的违法行为导致原告无法对损害程度履行举证责任的，举证责任转移至行政机关。若行政机关未能提供有效证据推翻原告合理的主张，人民法院应支持原告基于现有证据提出的赔偿请求。
三、 赔偿标准的确定应合法合理且程序正当。
行政机关制定或适用补偿、赔偿标准，必须遵循依法行政原则。其不得以内部函件等非正式、程序不正当的方式，随意降低经由正式程序（如政府常务会议）制定并公开发布的补偿标准。内部指令在缺乏明确法定授权和正当程序的情况下，不能对抗效力更高的规范性文件，更不能作为减损当事人合法权益的依据。
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