矿业法探 || 无证开采废石、煤矸石是否构成当然非法采矿罪？

（2020）云29刑终58号

开云煤矿系2005年11月18日成立的个人独资企业，经营范围系煤炭开采销售，许可开采的方式为地下开采，采矿许可证的有效期限至2014年11月29日止。被告人周某系开云煤矿的合伙人（股东）之一。2018年6月以来，被告人周某在采矿许可证已过期的前提下，以开挖水池及平整场地的名义在原开云煤矿上非法露天开采矿产品。经祥云县国土资源局、祥云县驿镇人民政府、祥云县驿镇煤管站、祥云县矿产资源综合执法局等部门的工作人员先后到现场进行制止，并两次书面向周某下发了责令停止违法行为通知书，但周某均未理会，仍继续非法开采。

2018年11月6日，被告人周某仍在继续非法露天开采，综合执法局的执法人员再次到现场进行制止，在制止过程中，因周某不听劝阻、拒不配合执法人员执法，故执法人员将其强行控制后带至国土资源局进行调查。同年11月7日，综合执法局执法人员在见证人张某、梁某1的见证下，到案发现场对周某的煤炭堆放点及煤矸石堆放点进行分别取样送检；取样后，对上述煤炭及煤矸石进行拉运、过磅，经过磅称量，煤炭净重为1018.7吨，煤矸石净重为391.72吨。11月12日，国土资源局对上述1018.7吨煤炭及391.72吨煤矸石进行了先行登记保存。经云南省煤炭产品质量监督检验站检验，送检的煤矸石的收到基恒容低位发热量为0.80MJ/kg，换算为191.31卡/克；送检的煤的收到基恒容低位发热量为7.70MJ/kg，换算为1690.72卡/克。国土资源局向公安机关随案移送的先行登记保存的煤矿1018.7吨及煤矸石391.72吨已被公安机关依法扣押在案。

另查明，扣押在案的1018.7吨煤矿中，包含被告人周某在其采矿许可证有效期内开采的300吨，以有使用价值的煤进行扣减后，本案实际涉案煤矿为718.7吨。经云南矿协司法鉴定所鉴定，收到基恒容低位发热量为7.70MJ/kg的煤价格为186元/吨，718.7吨煤的合计价值为133678.2元；收到基恒容低位发热量为0.80MJ/kg的煤矸石无使用价值。

上述事实，主要证据如下（节选）：

1、祥云县发展和改革局价格认定中心价格认定结论书、云南矿协司法鉴定所司法鉴定意见书及鉴定意见告知书，证实涉案煤矸石391.72吨无使用价值；涉案煤炭1018.7吨，价格为186元/吨，合计价值18.95万元；云南矿协司法鉴定所的司法鉴定意见书还载明“经司法鉴定人员对非法采矿现场的考证，由于不存在非法开采造成不能开发利用的矿产资源储量，故本次鉴定不考虑非法开采造成不能利用的资源损失量”。

2、证人证言

（1）证人雷某1证言，证实2018年8、9月份及11月份，其应周某的雇请，曾两次到开云煤矿帮周某开过挖机，第一次在山顶上以挖水池的名义挖煤矸石，挖了一个星期左右，挖出一两千吨左右的煤矸石，堆放煤矸石的场地上之前也堆放着几十吨的煤矸石。11月份周某让其去开云煤矿下面的一块空地上挖出了200吨左右的煤矸石。其在帮周某开挖机期间，根据周某和李某1的安排，有时白天去挖，有时晚上去挖。在挖的过程中，矿产资源执法队的人到过现场制止过。

（2）证人梁某2的证言，证实其2018年应周某的雇请，到周某的矿山上拉运过渣土和煤矸石，拉了三四天。周某安排其将挖出来的渣土倒到水池旁边，将挖出来的煤矸石拉到指定的场地上堆放。其倒放煤矸石的地方之前堆放着一百多吨左右的煤矸石。

3、被告人周某的供述与辩解，证实其系开云煤矿的矿长，该矿的采矿许可证2014年11月29日过期，该矿现处于停业整顿期间。其采矿手续合法，没有非法开采，只是请雷某1帮其在矿区内的两个地方平场子及开挖应急水池，共挖了半个月左右。期间在开挖水池地方挖出6000多吨煤矸石，平场地的地方挖出3000多吨煤矸石，未挖出煤矿。挖出的煤矸石，经其向煤炭局、综合执法局、镇政府、煤管站、妙村村公所申请批准调运后，于2019年1月份出售了一部分，所获得的利益向工人支付了59000元左右的工钱。综合执法局从其煤矿上拉运走的1410.42吨煤矸石中，包含有其之前堆放着的300多吨，挖水池和平整场子时挖出来的只有1100多吨。

4、祥云县人民政府关于祥云县云南驿镇周某非法开采矿产资源相关事宜的报告、祥云县矿产资源综合执法局出具的《关于调查云南驿镇杨某窝周某非法开采矿产资源一案情况说明》，证实2018年6月15日，开云煤矿向县人民政府递交了煤矿退出关闭承诺书，并已在相关网站上进行公示，但矿井至今未关闭；周某多次在采矿许可证作废的情况下进行非法开采，综合执法局于2018年6月18日、27日向周某下达了《责令停止违法行为通知书》；经该局进行实地测量，周某违法开采破坏森林、土地面积为4494.57平方米；。

5、证据先行登记保存物品处理决定，证实祥云县国土资源局于2018年11月12日登记保存了在开云煤矿现场查获的煤炭1018.7吨、煤矸石391.72吨的情况。

认定原审被告人周某在采矿许可证已过期的情况下，擅自采矿的时间、地点、方式，经过情况、造成的后果及被告人周某的归案经过的事实清楚。判决：一、被告人周某犯非法采矿罪，判处有期徒刑一年零六个月，并处罚金人民币5万元。罚金限于判决生效后十日内缴纳。二、扣押在案的涉案煤炭718.7吨及煤矸石391.72吨予以没收，并由扣押机关进行依法处置。

周某违反矿产资源法的相关规定，在采矿许可证已过期的情况下，擅自采矿的行为应认定为系无证开采行为，属其他未取得许可证的情形，且其开采的矿产品价值达133678.2元，属情节严重，其行为已触犯刑律，构成非法采矿罪，应追究其刑事责任。周某经相关行政主管部门多次制止后，仍未停止非法开采，应酌情从重处罚。公安机关扣押在案的涉案煤炭718.7吨及煤矸石391.72吨系犯罪所得，依法应当予以没收，并由扣押机关进行依法处置。原判定性准确，量刑适当，审判程序合法。裁定如下：驳回上诉，维持原判。

采矿权人在采矿许可证所规定的矿区范围内开采利用废石和尾矿库内开采尾矿资源是否需要办理采矿许可一直存在较大争议。废石、煤矸石是采矿过程中产生的附随物，开采废石、煤矸石的，是使资源得到合理利用，即使尚未取得开采许可证，国家的经济利益没有损失，环境没有被破坏，也不存在欠缴资源税和其他税费的情形，此种情形下未经审批的开采行为对国家矿产资源出让制度和管理秩序并未造成实质损害。仅仅因为未取得采矿许可证就对开采行为人施加刑事制裁是否具有必要性，值得进一步讨论。从法律层面，废石、煤矸石等是否属于“矿产资源”则是该类案件的主要争议焦点。

1、煤矸石是否属于非法采矿罪所定义的“矿产资源”应视具体情况而定

（1）煤炭开采后堆放的煤矸石不应视为“矿产资源”，故不构成非法采矿罪

《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条第一款规定“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”国土资源部办公厅的国土资源厅函[2012]226号《关于煤矸石是否属于矿产资源问题的复函》“根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条第一款的规定，矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。具有利用价值的煤矸石属于矿产资源。”从全文上下连贯理解，矿产资源具备以下特点：一是地质作用形成的；二自然资源；三是具有利用价值。

《固体废物污染环境防治法》第四十二条规定：“国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用。”明确了煤矸石的矿业固体废物属性。《环境保护税法》在附表中，以列举形式罗列了固体废物（税目）的计税方式及税额，煤矸石被规定于其中，为5元/每吨。《煤矸石综合利用管理办法》第二条将煤矸石定义为煤矿生产过程中的含碳废弃物。《一般固体废物分类与代码》（GB/T39198-2020）将煤矸石归为不具有危险特性的工业固体废物，代码为21，国家标准虽非行政法规范，但作为技术规范性文件具有法律强制力，其通过分类编码体系反映固废来源、性质信息，便于企业、园区、环保部门各层面的管理与资源交换和回收利用，也是行政执法过程中的重要参考依据。

综上，煤矿在采煤过程中，已将煤矸石开采出来，并弃于煤矿附近，开采利用矿产资源的行为巳经完成，此时堆放或丢弃的煤矸石已脱离原生环境，系采矿权人开采所形成的固体废物，不是因地质作用形成的具有利用价值的自然资源，因此，此种情况下，不宜将煤矸石认定为“矿产资源”，进而不将此行为认定为非法采矿罪。

（2）若煤矸石处于自然状态之下，则属于“矿产资源”，可以成为非法采矿的犯罪对象，在未取得采矿许可证的情况下擅自开采的，构成非法采矿罪。

1、非法占用农用地罪

“非法占用耕地、林地等农用地”是指违反土地利用总体规划或计划，未经批准擅自将耕地改为建设用地或者作其他用途，或者擅自占用林地进行建设或者开垦林地进行种植、养殖以及实施采石、采沙等活动。“改变被占用土地用途”是指未经依法办理农用地转用批准手续、土地征收、征用、占用审批手续，非法占用耕地、林地、草地等农用地，在被占用的农用地上从事建设、采矿、养殖等活动，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途。如占用耕地建设度假村，开垦林地、草地种植庄稼，占用林地挖塘养虾等。非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成毁坏或者严重污染。

采挖煤矸石过程中，堆放煤矸石和废弃物非法占用并毁坏耕地、林地，造成当地生态系统服务功能丧失，严重破坏区域生态环境的，可能构成非法占用农用地罪。

2、盗窃罪

采矿权是用益物权，采矿权人对矿产资源拥有占有、使用和收益的权利。采矿权人在取得采矿权和行使采矿权时，需要交纳采矿权出让收益和资源税，其对开采出的矿产品拥有所有权，其将矿产品剥离后堆放的废石、煤矸石当然也应当享有所有权，因此，若偷挖盗采废石、煤矸石，则侵害了采矿权人的合法权益，可能构成盗窃罪。

另外，若采矿权人将废石、煤矸石遗弃，也并不意味其他人有权利进行开采，如2020年《福建省自然资源厅关于贯彻落实推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（闽自然资发〔2020〕81 号 ）规定，形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的，在保障安全和保护环境的前提下，经县级人民政府纳入公共资源交易平台进行公开有偿处置后可对外销售，在此种情况下，该废石、煤矸石可视为国有资产，若有人进行偷挖盗采，也可能构成盗窃罪。

第三百四十三条   违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。

第二条   矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。

矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。

第三百二十九条   依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。

第四十二条 矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。

国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用。

尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，矿山企业应当按照国家有关环境保护等规定进行封场，防止造成环境污染和生态破坏。