矿业法探 || 建设单位在压覆矿时是否具有过错初探

（2018）赣民终431号

鑫云公司委托地勘院对兰田金矿区按照相关程序进行勘查工作。2013年3月出具了《兰田金矿普查实施方案》，同年5月，经专家评审，认为兰田金矿普查实施方案基本可行。同年5月14日，某省国土资源厅对此予以备案。同年10月该院出具《兰田金矿普查预可行研究报告》，2015年8月，出具了专家《矿产勘查项目野外验收意见书》，认为截止2012年10月31日，在兰田金矿矿区内累计查明金矿石量221118.86吨，金金属量1000.28千克，保有金金属量1000.28千克，其中333类523.6千克，334类476.68千克，矿体平均品位4.52g/t。经双方共同抽签选定的华欣司法鉴定中心鉴定，以2015年7月31日为评估鉴定基准日，根据地质勘查分析化验数据，扣除如购置机械设备、生产厂房、外购材料、燃料、工资福利、修理费、折旧费、安全生产资金、摊销费用、利息支出、销售等各种税金及附加、其他费用等所有开采、经营成本，兰田金矿储量市值4181.410000万元。

昌栗高速系列入某省“十二五”规划纲要和某省高速公路网规划（修编）的建设项目，2013年6月25日，某省发展改革委员会对该工程可行性研究报告批复同意。同年6月28日批复同意该工程初步设计和工程技术设计及概算，同年9月14日，国土资源部批复同意昌栗高速工程建设用地规划，并明确指出，“征地补偿安置不落实，不得动工用地”。同年10月8日，某省国土资源厅转发国土资源部的上述批复。对于昌栗高速公路建设用地压覆矿产资源问题，高投公司、昌栗项目办作为建设用地单位，在没有咨询了解掌握或取得兰田金矿地质勘查资料的情况下，即向相关主管部门报送《南昌至上栗高速公路建设用地压覆矿产资源评估报告》，专家对该报告的评审意见中提到“金矿普查3处”，“建设单位也均已与探矿权人进行了协商并签订了相关的补偿意向协议”，结论为昌栗高速公路建设用地可不作压覆矿产资源处理。某省国土资源厅据此对该报告予以备案。

2013年3月7日，某省交通咨询公司（甲方）与鑫云公司（乙方）签订一份《探矿权压覆补偿意向协议书》，约定：1、如甲方施工阶段实施的项目确实压覆了乙方矿产，乙方同意对方进行相应补偿后放弃该矿的采矿权压覆部分；2、具体赔偿费用另行协商并签订补偿协议；3、甲方赔偿款全部到达乙方账号之日一个工作日，出具同意放弃采矿权证明书；4、如甲方施工阶段实施的项目未压覆乙方矿产，本协议无效。该协议签订后，高投公司与鑫云公司就涉案金矿压覆事宜未签订任何协议，昌栗高速公路线路设计方案确定后，高投公司亦未将该线路需经过兰田金矿的事实书面通知鑫云公司。

2013年12月，昌栗高速公路开工建设。

鑫云公司向一审法院起诉请求：1.判令高投公司、某省高速公路投资集团有限责任公司南昌至上栗高速公路建设项目办公室（以下简称昌栗项目办）赔偿侵害鑫云公司探矿权造成的经济损失，赔偿金额按鉴定机构评估结果人民币41814100元计算；2.判令高投公司、昌栗项目办赔偿侵害违约金：从2013年03月07日签订《探矿权压覆补偿意向协议书》之日起至付清之日止的同期银行￥41814100.00元贷款利息（5.6%）2倍计算（39万元*44个月=17160000.00元）；三、案件诉讼费、执行费、评估费及律师代理费由高投公司、昌栗项目办承担。

一审法院认为：案件双方争议的有两个焦点问题，1、案件属于征地补偿纠纷还是侵权纠纷；2、案件所涉兰田金矿探矿权价值多少。

关于案件系属征地补偿纠纷还是探矿权侵权纠纷问题。涉案兰田金矿探矿权2006年即已依法设立并由鑫云公司取得，至2013年3月，鑫云公司委托具有固体矿产勘查甲级资质的地质勘查单位对该矿的勘查工作，已经达到普查基本完成阶段，大量的勘查科学分析化验数据及专家评审结果表明，兰田金矿金矿石量221118.86吨，保有金金属量1000.28千克，矿体平均品位4.52g/t。至2013年3月，昌栗高速公路线路设计尚未确定和得到批准，高投公司、昌栗项目办当时明知昌栗高速公路建设可能压覆兰田金矿，不但未主动了解掌握或调取兰田金矿的相关地质勘查资料等，而且未能如实向相关主管职能部门及评审专家反映涉及兰田金矿探矿权的真实情况，以与鑫云公司签订了一份模棱两可、且根本没有履行的所谓压覆矿产资源补偿意向协议为据，取得相关主管部门及评审专家的信任和批准。尤其作为公路建设的专业公司，明知国土资源部有关昌栗高速公路建设用地批复中，明确要求“征地补偿安置不落实的，不得动工用地”。且在鑫云公司提出“绕道或补偿”等维权诉求情况下，既不绕道又不作任何经济补偿或赔偿，开工建设并将兰田金矿主矿脉带全部压覆，直接导致兰田金矿完全不能开发利用，显然其过错和侵权责任明显；昌栗高速公路立项时专家评审并没有以兰田金矿的地质勘查资料为依据，“可不作压覆处理”的评审结论明显与事实不符，且探矿权属用益物权，与通常情况下的征地补偿所基于的法律事实明显不同，本案显然不属征地补偿纠纷。综上，应当认定本案属探矿权侵权纠纷，且高投公司、昌栗项目办的侵权责任明显，应当承担侵权赔偿责任。高投公司、昌栗项目办主张按取得本案所涉探矿权的实际投入金额计算原告的相关损失，但根据《中华人民共和国侵权责任法》的规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算，故本案应根据所涉探矿权的实际市场价值大小计算原告的相关损失。

关于本案所涉兰田金矿探矿权价值多少。华欣司法鉴定中心亦向一审法院出具说明，结论为鉴定意见书实质就是探矿权的价值鉴定。华欣司法鉴定中心在鉴定中引用的金储量估算数据是《专家野外验收意见书》及《某省万载县兰田矿区金矿阶段性普查报告》中的1000.28千克。况且，地质勘查单位编写的相关报告不符合相关行业规范要求，并不能必然否定前期地质勘查、化验分析数据的真实性和科学性及地质勘查专家签名认可的真实性。兰田金矿的普查工作基本完成，未进行详查并报审报备的责任不在鑫云公司，如兰田金矿不被压覆，对已投入巨资探矿的鑫云公司而言，按照规范要求完成详查相关报审报备等工作，是符合其探矿商业目的的。故华欣司法鉴定中心的鉴定结论实质就是探矿权的价值鉴定，其在本案中可以作为认定兰田金矿探矿权价值的依据。综上，探矿权属于用益物权，权利人依法享有占有、使用和收益的权利。本案高投公司、项目办侵权，将兰田金矿主矿脉带全部压覆，造成兰田金矿不能开发利用，应当予以赔偿。根据《中华人民共和国侵权责任法》的规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算，故本案探矿权价值可参照华欣司法鉴定中心出具的鉴定意见书的鉴定结论确定。关于责任承担主体，昌栗项目办系高投公司设立的不具独立承担民事责任的临时性机构，其应承担的民事责任依法应由高投公司承担。综上，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、由高投公司赔偿鑫云公司兰田金矿探矿权价值损失41814100元，限判决生效后十五日内付清；二、驳回鑫云公司的其他诉讼请求。

本案争议焦点为：1、本案属于征地补偿纠纷还是侵权纠纷。2、案涉兰田金矿探矿权价值多少。

一、关于本案属于征地补偿纠纷还是侵权纠纷的问题

在国土资源部有关昌栗高速公路建设用地批复中，也明确要求“征地补偿安置不落实的，不得动工用地”。昌栗高速建设过程中，鑫云公司虽然签订了意向性协议，但协议并未包含具体补偿标准，上诉人在二审庭审中也承认“签订补偿意向性协议之后在用地报批期间没有与鑫云公司协商过具体的补偿标准，对兰田金矿探矿权的补偿方案没有具体内容”。而鑫云公司签订的《探矿权压覆补偿意向协议书》明确约定，“如甲方施工阶段实施的项目确实压覆了乙方矿产，乙方同意对方进行相应补偿后放弃该矿的采矿权压覆部分。”“甲方赔偿款全部到达乙方账号之日壹个工作日，出具同意放弃采矿权证明书。”从约定来看，鑫云公司同意对其矿业权压覆也是以补偿为前提的。补偿标准是补偿协议的核心内容，也是是否同意压覆的重要前提，如果在未明确补偿标准的情况下，以签订意向性协议认定同意压覆，也有失公允。上诉人在未对兰田金矿探矿权作出补偿，亦未就具体补偿内容进行协商的情况下，开工建设，压覆兰田金矿，违反了国土资源部的相关规定，侵害了鑫云公司的合法权益，是民事侵权行为。

二、关于案涉兰田金矿探矿权价值多少

就探矿权和采矿权价值的问题。本院认为，矿业权和矿资产是两个不同的概念：矿业权是对某一特定矿产地开展矿业活动的法律保障；矿资产是该矿产地的矿产资源实物。探矿权和采矿权均是通过行政审批获得的矿业权，表明的是矿产的法律属性，其名称不同，仅代表权利的审批阶段不同，并不代表价值上的差异。从法律规定上来说，《矿业权出让转让管理暂行规定》第十二条规定：“探矿权人在其勘查作业区内申请采矿权的，矿业权可不评估，登记管理机关不收取价款。”第十六条规定：“在探矿权有效期和保留期内，探矿权人有优先取得勘查作业区内矿产资源采矿权的权利，未经探矿权人的同意，登记管理机关不得在该勘查作业区内受理他人的矿业权申请。”因此，探矿权人可以优先取得勘查作业区的采矿权，并且不需要经过评估，也不需要收取价款。行政审批阶段的不同，并不会带来价值差异。从资产属性而言，探矿权和采矿权的价值均取决于其对应的矿产资产的价值，就相同产地、规模、勘探程度的矿产，无论其法律称谓是什么，价值是相同的。实践中，探矿权和采矿权价值的区别，多因勘探程度不同导致矿资产价值不同而产生，探矿权一般由于勘探程度较差，因而价值较低，但两种权利的价值差异并非因其法律属性而产生。因此，高投公司以探矿权和采矿权的权利区别来否定探矿权的价值，认为“鑫云公司能否取得采矿权也不是必然的，因此收益当然也就是不必然的”缺乏事实和法律依据。从鉴定方法上来说，鉴定意见使用的为折现现金流量风险系数调整法，该方法针对的是预查和普查阶段的矿藏，在鉴定过程中要考虑探明程度进行风险系数折价，显然不同于已探明的采矿权价值评估。因此，高投公司关于鉴定意见将探矿权权利延伸至采矿权的主张也不能成立。此外，矿业权也不等于国家所有权，矿业权是经国家行政审批后获得的用益物权，享有矿业权并不侵害国家的矿产所有权。高投公司关于“矿产资源实物在未赋予开采权之前，所有权仍属于国家”“否则即等于将国家所有的资产以评估方式或是法院判决方式授予给了私人所有”的主张同样不能成立。

此外，就高投公司曾提出鉴定意见不是探矿权价值鉴定的问题，华欣司法鉴定中心已向法院出具了书面声明，指出鉴定意见书只是文字表述问题，实际上就是对探矿权价值的鉴定。高投公司还曾就司法鉴定人员资质、鉴定机构违反国家标准、鉴定机构涉嫌串通、对鉴定机构及鉴定人员进行处罚等问题向湖南省司法厅进行投诉，并向司法部提出行政复议以及向人民法院提起两审行政诉讼，湖南省司法厅只对华欣司法鉴定中心指派没有司法鉴定人资格的人参与鉴定给予了警告的行政处罚，但相关部门的答复、决定、判决均未否定鉴定意见书的效力。从本案实际情况看，兰田金矿已经被高速公路压覆，无法再进行实地勘察，不具备另行鉴定的条件。综上，华欣司法鉴定中心作出的《司法鉴定意见书》可以作为认定金矿探矿权价值的依据。

华欣司法鉴定中心就探矿权价值作出了《司法鉴定意见书》，司法鉴定意见也是资源类案件中最重要的定案证据之一。但是，鉴定意见仅是法院确定探矿权价值的参考，而不是唯一的定案依据，法院应当对鉴定意见进行审核判断，在确有必要的情况下应予以纠正、调整。本案探矿权价值的确定主要取决于两种因素：一是鉴定使用的资源储量；二是鉴定计算价款的方法。

对于鉴定计算价款的方法，鉴定机构采用了折现现金流量风险系数调整法，前文已述，这是鉴定机构在《矿业权评估技术基本准则》（CMVS00001-2008）许可的范围内作出的选择，本院不能否定。但就具体计算过程而言，本院认为，折现现金流量风险系数调整法是针对赋存稳定的大中型沉积矿产的评估手段，而兰田金矿不属于赋存稳定的大中型沉积矿产，对于其矿产开发地质风险，亦即勘查工作程度不够、地质矿产信息不确定或可靠程度低带来的风险，应当在计算价款时予以体现。鉴定中，折现现金流量风险系数调整法主要通过矿产开发地质风险系数来进行调整，包括区域成矿地质条件、地质构造复杂程度、赋矿层稳定性、矿石质量及选矿性能、水文地质条件、其他开采技术条件等六个参数。其中，地质构造复杂程度、水文地质条件、其他开采技术条件是相对确定的外在环境条件，而区域成矿地质条件、赋矿层稳定性、矿石质量及选矿性能则受金矿探明程度影响较大，本院酌定在《矿业权评估参数确定指导意见》（CMVS30800-2008）推荐的范围内按最高值取值。即区域成矿地质条件按0.07取值，赋矿层稳定性按0.08取值，矿石质量及选矿性能0.08取值。变更取值后，矿产开发地质风险系数为：0.425，这一系数已高于《矿业权评估参数确定指导意见》推荐的普查阶段最高取值0.36，较为充分地体现了兰田金矿开发的地质风险。根据这一取值，兰田金矿探矿权价值为：6432.94*（1-0.425）=3698.94（万元）。

综上，本院认为，鑫云公司经受让取得兰田金矿探矿权，其拥有在核准区块范围内的探矿权，该探矿权依法受法律保护。高投公司在未与鑫云公司商定补偿标准、签订补偿协议、落实补偿安置的情况下，将兰田金矿压覆，属于侵权行为，应当赔偿鑫云公司因此而受到的损失。参照湖南省华欣司法鉴定中心就探矿权价值作出的《司法鉴定意见书》，综合考虑兰田金矿勘查工作程度和开发地质风险，本院调整兰田金矿探矿权价值为3698.94万元。上诉人高投公司的上诉请求部分成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但对其确定的赔偿数额应当作适当调整。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：1、维持xxx号民事判决第二项，即驳回宜春市鑫云贸易有限公司的其他诉讼请求；、、变更xxx号民事判决第一项为：由某省高速公路投资集团有限责任公司赔偿鑫云公司金矿探矿权价值损失3698.94万元，限判决生效后十五日内付清；3、驳回某省高速公路投资集团有限责任公司的其他上诉请求。

建设工程项目建设压覆矿产资源时，业主单位是否具有过错、是否构成侵权，对矿业权人选择主张补偿或赔偿至关重要。

根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》明确，“建设项目压覆重要矿产资源由国土行政主管部门审批，压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。”《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》明确，“建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议。……用地报批期间，建设单位应与矿业权人具体协商补偿标准并签订协议，按规定办理压覆登记手续。用地批准后，尚未完成补偿协议、办理压覆登记手续的，省级国土资源主管部门不得转发用地批复，市、县国土资源管理部门不得办理工地手续。”

鑫云公司经受让取得兰田金矿探矿权，其拥有在核准区块范围内的探矿权，该探矿权依法受法律保护。昌栗高速虽然是国家公共基础建设项目，但其对探矿权的压覆必须履行规定程序，满足规定条件。探矿权作为用益物权，在昌栗高速未履行压覆审批手续，未得到鑫云公司同意的情况下，应当认为高投公司具有主观过错，构成侵权，应当承担侵权赔偿责任。

1、有的观点以是否办理压覆审批判断建设单位是否具有过错的标准[ 2018）豫01民终5156号、（2020）黔民终941号]

建设工程依法取得了立项批准和压覆矿产资源的批准，系合法建设行为，由此对矿山造成压覆，不具有过错，不构成侵权行为。一经行政审批许可压覆，即意味着依法不再许可采矿权人继续对被压覆矿产资源进行开采。由此给矿业权人造成的损失，其应依法承担相应的补偿责任，而不是承担违法侵权赔偿责任。

2、有的观点以是否取得矿业权人同意判断建设单位是否具有过错

办理压覆审批，是行政主管单位从自然资源行政管理的角度同意压覆，履行的是其行政职责。但是，矿业权是用益物权，属于矿业权人享有的民事权利，依法受到法律保护，自然资源主管部门并无代表矿业权人同意压覆的权利。因此建设项目压覆矿区时，若未取得矿业权人同意即压覆占用了矿区，即时办理了压覆审批，也构成事实上的侵权，应当承担相应的侵权责任。

3、综合是否办理压覆审批、取得矿业权人同意以及明确达成补偿合意等多方面因素确定是否具有过错

通常情况下，压覆矿区的建设项目如高速公路、铁路、水库等，大多涉及公共利益，未积极推进项目开展，建设单位与矿业权人可能会签订补偿的意向性的框架协议，约定矿业权人同意压覆并以评估或鉴定的矿业权价值作为补偿标准，此时，若仅以框架协议即认定矿业权人同意压覆，建设单位不具有过错，则对矿业权人明显不公，因此也有观点认为，应综合案件情形进行认定，不能在建设单位未就压覆补偿内容进行协商、落实补偿的情况下，仅以双方签订了意向性协议就认为矿业权人同意压覆。

从一般的压覆意向性协议的内容来看，由于签订压覆意向性协议时压覆范围并不明确，协议中也没有对压覆补偿的金额进行约定，协议内容缺乏明确的标的、数量，不具备合同的一般性条款，仅仅是建设项目实施前进行相关准备工作的意向性文件，属于前期的框架性质的协议，具有协商性、动态性的特点，协议双方的权利义务不明确、不具体，只能作为签订正式合同的信用基础，属于预约合同，即双方约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预订书等，区别于正式对合同双方具体权利义务内容的详细约定补偿／赔偿合同，难以作为矿业权人主张补偿的依据。

需要注意的是，虽然压覆意向协议难以作为矿业权人主张权利的依据，但不代表该协议不具备任何法律效力，矿业权人在签订压覆意向协议时仍应当持有审慎的态度，比如矿业权人在压覆意向协议中同意压覆，则可能使建设单位不构成侵权；压覆意向协议中约定未来补偿的范围，则可能在法院审理案件时认为双方对补偿范围达成一致而按照约定的范围进行判决，导致矿业权人利益受损。

第一千一百六十五条   行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。

依照法律规定推定行为人有过错，其不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。

第五条 加强审批管理

各级国土资源行政主管部门要提高工作效率，规范管理，做好服务。

（一）凡符合审批要求的压覆重要矿产资源申请，国土资源部自受理之日起20个工作日内，做出准予压覆或者不准压覆的决定，并通知申请人和省（区、市）国土资源厅（局），由省（区、市）国土资源厅（局）通知相关矿业权人。

（二）省（区、市）国土资源厅（局）办理压覆重要矿产资源储量登记时应通知相应矿业权人在45个工作日内到原发证机关办理相应的勘查区块或矿区范围变更手续。逾期不办理的，由原发证机关直接进行勘查区块或矿区范围调整，并告知矿业权人。

（三）已批准建设项目压覆的矿产资源，各级国土资源行政主管部门不得设立矿业权。