发现原创 || 以不同视角浅析消防领域涉及的法律问题

关于消防领域所涉及的行政法律责任承担主体主要分为两大类：第一类是机关、团体、企业、事业单位和公民个人等“行政相对人”应履行的法定义务以及未履行法定义务的产生的法律责任；第二类是行政机关作为“行政主体”依法应当履职尽责的内容、相应的行政权力事项及未履职尽责承担的法律责任。

《消防法》第六章法律责任，主要规定了行政相对人的法律责任。其中五十八条、五十九条规定了建设单位、施工单位、设计单位、监理单位违反建筑消防行政许可和建筑消防安全技术标准应承担的行政处罚；六十条列举式规定了所有单位和个人违反消防安全管理规定应承担的行政处罚，也是消防领域行政处罚中用得最多的一条规定；六十一条、六十三条专项规定了易燃易爆场所和“三合一（生产、经营、储存）”场所的法律责任；六十二条、六十四条结合《中华人民共和国治安管理处罚法》列举了部分影响消防安全管理的行为应承担的法律责任；六十五条结合《中华人民共和国产品质量法》规定了消防产品的生产、销售法律责任；六十九条规定了消防设施维护保养检测、消防安全评估等消防技术服务机构的法律责任。此外还涉及电器线路和燃气产品的安装、使用、敷设，人员密集场所工作人员组织疏散的责任，以及机关、团体、企事业单位未履行消防安全职责的责任。

《消防法》第二条规定了我国的消防工作按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制。在火灾预防、消防组织、灭火救援、监督检查四个方面，详尽规定了政府和行政机关作为履职的行政主体应承担的消防工作主体责任，而行政法律责任则主要体现在部门监管中。《消防法》第七十一条规定：“住房和城乡建设主管部门、消防救援机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，依法给予处分：（一）对不符合消防安全要求的消防设计文件、建设工程、场所准予审查合格、消防验收合格、消防安全检查合格的；（二）无故拖延消防设计审查、消防验收、消防安全检查，不在法定期限内履行职责的；（三）发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人整改的；（四）利用职务为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位的；（五）将消防车、消防艇以及消防器材、装备和设施用于与消防和应急救援无关的事项的；（六）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。产品质量监督、工商行政管理等其他有关行政主管部门的工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予处分。”本条需要着重注意消防监督工作履职的主体为“住房和城乡建设主管部门、消防救援机构的工作人员”，原因在于2018年消防体制改革，原隶属于现役体制的消防队伍转隶为隶属应急管理部的国家应急救援队伍，消防设计审核变为消防设计审查，与消防验收职能一并移交给住建部门，但保留了消防安全检查职能。所以目前消防安全履职责任主体为住建和消防两个部门，住建部门负责消防安全的源头治理，消防部门负责日常消防监督检查。

此外，《消防法》第五十三条规定“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。”所以派出所也作为日常消防监督检查的责任主体之一，源于消防体制在改制前属于公安现役部队，且公安派出所点多面广，承担消防监督检查更为便利。同时在责任追究中一并作为行政责任的承担主体。

关于火灾引发的刑事法律责任，主要涉及放火罪、失火罪以及消防责任事故罪、重大责任事故罪、危险作业罪等安全生产领域相关犯罪。

《刑法》第一百一十四条规定“放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法危害公共安全，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。”；《刑法》第一百一十五条规定“放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。过失犯前款罪的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”放火罪、失火罪均为危害公共安全罪，以上两个法条分别从危险犯和结果犯的角度做了区分规定，放火罪不要求有危害结果发生，只要足够引起危害公共安全，即构成放火罪，而失火罪要求主观上存在过失并有危害结果发生，这是区分两个罪名的关键点。在符合所有犯罪构成要件的情况下，失火罪的立案追诉标准是“（一）造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的；（二）造成公共财产或者他人财产直接经济损失五十万元以上的；（三）造成十户以上家庭的房屋以及其他基本生活资料烧毁的；（四）造成森林火灾，过火有林地面积二公顷以上，或者过火疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地面积四公顷以上的；（五）其他造成严重后果的情形。”

消防责任事故罪属于刑法第二章危害公共安全罪中涉及安全生产领域的犯罪之一。《刑法》第一百三十九条规定“违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”本罪在主观方面表现为过失。行为人主观上并不希望火灾事故发生，但就其违反消防管理法规，经消防机构通知采取改正措施而拒绝执行而言，则是存在主观故意的。或者行为人明知是违反了消防管理法规，但却未想到会因此立即产生严重后果，或者轻信能够避免，以致发生了严重后果。

对于消防责任事故罪的解析，具体来说：1．“违反消防管理法规”，是指违反国家有关消防方面的法律、法规以及有关主管部门为保障消防安全所作的规定。如消防法、烟草行业消防安全管理规定、高层建筑消防安全管理规定等。根据上述法律法规，违反消防管理法规的行为包括：不执行国务院有关主管部门关于建筑设计防火规范的规定；不经允许在森林、草原野外用火；不按规定，在非安全地点新建生产、储存和装卸易燃易爆化学物品的工厂、仓库和专用车站、码头；人员集中的公共场所、安全出口、疏散通道无法保证畅通无阻；没有建立用火用电与易燃易爆物品的管理制度以及加强值班和巡逻的制度；应当配置消防器材、设备、设施而没有配置等。2．“消防监督机构”，根据消防法有关规定，国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，消防救援机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内做好消防工作。法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定。我国综合性消防救援队伍由中华人民共和国应急管理部管理，是由原公安消防部队（武警消防部队）、武警森林部队退出现役，成建制划归应急管理部后组建成立。省、市、县级分别设消防救援总队、支队、大队，城市和乡镇根据需要按标准设立消防救援站；森林消防总队以下单位保持原建制。3．关于“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”，一是根据《消防法》第四条规定，我国消防监督管理工作由国务院和县级以上地方人民政府应急管理部门负责，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。消防救援机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查，在消防监督检查中发现火灾隐患的，应及时向被检查的单位或居民以及上级主管部门发出《火险隐患整改通知书》，被通知单位的防火负责人或公民，应当采取有效措施，消除火灾隐患，并将整改的情况及时告诉消防监督机构。不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，消防救援机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。二是，行为人经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，既包括对火险隐患视而不见、不实施改正措施，也包括未按照要求采取改正措施或者其采取的改正措施不到位，不足以消除火险隐患。如果行为人有违反消防管理法规的行为，但是没有接到过消防监督机构关于采取改正措施的通知，即使造成严重后果，也不宜以本罪论处。4．必须造成严重后果。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，这里所说的“造成严重后果”，包括以下几种情形：（1）造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的（2）造成直接经济损失一百万元以上的；（3）其他造成严重后果或者重大安全事故的情形。“后果特别严重”，包括以下几种情形：（1）造成死亡三人以上或者重伤十人以上，负事故主要责任的；（2）造成直接经济损失五百万元以上，负事故主要责任的；（3）其他造成特别严重后果、情节特别恶劣或者后果特别严重的情形。

此外，消防领域的刑事犯罪还有重大责任事故罪、危险作业罪、强令违章冒险作业罪等，这里不做详细展开。

火灾引发的民事纠纷主要体现在侵权责任赔偿方面，即发生火灾的单位及个人是否存在违反消防安全管理规定、未按照监管部门整改火灾隐患等情形而引发火灾，因火灾蔓延，导致其他单位或个人伤亡或者财产损失。火灾引发的损失赔偿均适用过错责任原则。因不可抗力发生的火灾不在火灾赔偿范围。

《民法典》第一千一百六十五条规定了过错责任原则与过错推定责任“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。依照法律规定推定行为人有过错，其不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”本法条是火灾赔偿纠纷的指导性条文。但是在实践中，责任主体往往涉及多方。其中典型的租赁经营性场所因涉及出租人、承租人、物业管理等多方责任主体，发生火灾的责任承担也是目前火灾赔偿案件中比较突出的问题。

笔者以“青岛华德亨润经贸有限公司、王思忠与青岛市城阳区文化局应对该火灾承担责任财产损害赔偿纠纷上诉案（2011）青民五终字第1357号”为典型案例，浅析火灾赔偿责任划分。本案焦点为1、各方当事人对本案所涉火灾损害后果是否承担责任以及应该如何承担责；2、本案所涉财产损失如何认定。

判决文书述“火灾发生时，华亨公司作为涉案建筑的实际管理人对该建筑具有事实上的控制力以及日常的管理和维护义务，且对该建筑进行过较大维修，其最可能了解整个建筑的实际情况、预见可能发生的危险和损害，并最有可能采取必要的措施防止损害的发生或者减轻损害的程度，但华亨公司自认在日常管理中没有安排专职的消防管理人员，没有灭火和应急疏散预案并实施演练，并且华亨公司没有证据证明其在将房屋修整后以及对外出租前均经过消防安全检查验收以及妥善履行了其他应尽的消防安全义务，因此华亨公司对本案的损害后果承担50%的责任较为适宜。......城阳文化局作为涉案建筑的产权人，并未妥善履行相应的消防安全职责，对本案的发生具有过错，但其与华亨公司不存在共同过错且该双方过错对本案的损害后果不具有统一的因果关系，故城阳文化局不能与华亨公司承担连带责任，考虑到城阳文化局因对涉案建筑的出租而收益，结合其自身过错，其对本案的损害后果以承担20%的责任较为适宜。......王思忠在二审中自认其娱乐中心属于重点消防单位，但并未提交证据证明其已妥善履行了相应的消防安全职责。尽管起火点不在王思忠的管理范围内，但其不能证明已妥善履行相应义务以及本案损害后果没有因其自身过错而有扩大之处。因此王思忠对本案的损害后果应自负部分责任，结合王思忠之自身过失以及财产损失评估报告未扣折旧等因素，以王思忠自负30%的责任较为适宜”。

律师分析：本案中，所涉起火场所，城阳文化局为产权人兼出租人，华亨公司为承租人兼管理人，王思忠为次承租人兼起火点附近消防安全重点单位经营者人。本案责任划分一方面根据民法关于侵权责任的过错程度，另一方面兼顾了民法的公平原则，是为火灾责任赔偿纠纷的典型案例之一。

火灾损失的确定。判决文书述“关于本案财产损失的数额，经城阳区公安消防大队委托，深圳弘正达保险公估有限公司青岛分公司对王思忠经营的深呼吸休闲娱乐中心火灾造成的损失程度及损失金额进行了评估，并于2007年5月22日出具了评估报告，认定深呼吸休闲娱乐中心在本次火灾中财产损失为1136407.67元人民币（没扣折旧）。尽管华亨公司、城阳文化局对该评估报告均有异议，但在一、二审中均未申请重新鉴定。原审法院以该报告作为定损依据……”。

律师分析：火灾损失的认定是每一起火灾侵权损害赔偿案件的关键点，消防救援机构进行火灾事故调查时会制作《火灾损失统计表》，依据的是《火灾损失统计方法》（GA185-2014）行业标准，《火灾事故认定书》也会写明损失金额，但消防机构出具的火灾损失统计并不能作为赔偿的唯一依据。火灾造成的直接经济损失应结合受损人的申报、鉴定机构对损失的鉴定意见以及调查核实的情况予以综合认定，《火灾事故认定书》认定的财产损失如果并未委托专业司法鉴定机构进行鉴定，或者未对损失情况进行调查核实，不能作为认定损失的直接依据。消防机构并不能对火灾损失进行直接确认，火灾所造成的损失应由有资质的价格鉴定机构进行鉴定。由此可见，火灾损失的认定，通常以依法设立的价格鉴证机构出具的火灾直接财产损失鉴定意见和评估报告为准。此外，如果火灾导致房屋拆除等原因无法进行现场损失勘验和鉴定的，法院一般会结合现有证据来酌情认定损失。

笔者曾代理消防机构处理过一次受灾户不服消防机构《火灾事故认定书》而欲提起行政复议、行政诉讼的事件，就是因为他认为损失金额远不止所《火灾事故认定书》载明的数额，虽然目的还是为了获得更高的民事赔偿，但受灾户忽视了一点，即《火灾事故认定书》与《道路交通事故认定书》性质相同，是专业技术鉴定行为，不是具体行政行为，不具有可诉性，只能向上级机构提出复核。而且如上文所述，消防机构出具的《火灾事故认定书》所载明的损失金额，并不能作为民事赔偿的证据。

下面可以结合两个案例形象体现一下在判例中如何认定财产损失：

1.（2018）内0823民初682号《乌拉特前旗额尔登布拉格洪渠工程机械销售中心与张小明、邓海涛财产损害赔偿纠纷一审民事判决书》所述：“对于原告的损失数额，在火灾事故发生后，虽然消防机关未对原告受损的物品进行勘验、清点，原告亦未通过申请证据保全或自行委托公证、鉴定等机构对具体损失数额进行固定，现因发生火灾的涉案房屋已被拆除，失去对现场损失勘验和鉴定的条件，故仅凭原告提交的进货清单本院无法认定其被损货物品类、数量及价值，故在此情况下，对于原告自述的损失数额本院不予采信。原告的损失是肯定的，通过火灾发生时及此后的现场照片、周围群众的证词，结合原告存放物品的建筑面积、经营物品种类、参考原告的进货记录，本院酌情认定原告被损物品价值12万元。”

2.（2021）黔02民终2828号《钟朝芬、彭子琴等财产损害赔偿纠纷民事二审民事判决书》所述：“本案中，彭子琴以《火灾事故认定书》《进货单》等作为主要依据，要求钟朝芬承担赔偿责任。首先，根据《火灾事故调查规定》第二十七条“受损单位和个人应当于火灾扑灭之日起七日内向火灾发生地的县级公安机关消防机构如实申报火灾直接财产损失，并附有效证明材料”、第二十八条“公安机关消防机构应当根据受损单位和个人的申报、依法设立的价格鉴证机构出具的火灾直接财产损失鉴定意见以及调查核实情况，按照有关规定，对火灾直接经济损失和人员伤亡进行如实统计”的规定，火灾造成的直接经济损失应结合受损人的申报、鉴定机构对损失的鉴定意见以及调查核实的情况予以综合认定，案涉《火灾事故认定书》认定的财产损失与彭子琴以及另一受损人陆元斌申报的财产损失总和完全一致，消防部门并未委托鉴定机构对损失情况进行鉴定，也未对损失情况进行调查核实，因此，《火灾事故认定书》不能作为认定损失的直接依据。”