投标保证金退还的规范分析 | 发现原创

招投标保证金，是招标投标活动中投标人随同投标文件一并提交给招标人的、具有特定形式与金额的投标责任担保。其核心作用在于约束投标人，即递交投标文件后不得随意撤销；中标后，无正当理由不得拒绝与招标人签订合同，签订合同时也不能向招标人附加额外条件，同时必须按照招标文件要求提交履约保证金。倘若投标人违反了这些招标相关规定，招标人有权不予退还其缴纳的投标保证金。反之，若投标人未违反招标相关法律规定，且最终未中标，那么保证金会在法定时限内退还给该投标人。

退还投标保证金的前提情形具体如下：

1.未中标/未成交/未入围。投标人未获得中标（成交、入围）资格，且投标过程中无违规行为，需按规定时限退还；

2.中标后按要求履约。中标人按招标文件及中标通知要求，与招标人签订书面合同，或按约定提交履约保证金后，投标保证金需退还（可直接退还或转为履约保证金）；

3.投标截止前撤回投标文件。投标人在投标截止时间前，以书面形式通知招标人撤回已提交的投标文件，且无其他违规情形；

4.招标人终止招标。招标人因故终止招标程序，且已收取投标保证金的，需退还保证金及银行同期存款利息；

5.招标项目验收合格。若投标保证金关联履约要求，在供应商按合同完成履约且验收合格后，需按约定退还；

6.无“不予退还”情形（后文详述）。

在明确了投标保证金的核心定义、约束作用及退还前提后，关于保证金退还时限的问题相对复杂，下文展开论述。

《招标投标法实施条例》第五十七条第二款规定，招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。但各地区的规定又有所差异，造成适用不一的情形。

1.区分主体退还模式

（1）广东、福建、甘肃等地将投标人分为“中标候选人以外的投标人”（不含中标人）与“中标人及其他中标候选人”两类

针对中标候选人以外的投标人，招标人需在中标通知书发出后5日内退还其投标保证金及银行同期存款利息；而中标人及其他中标候选人，招标人需在书面合同订立或签订后5日内退还保证金及利息。

如《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第二十五条第四款规定，招标人应当在中标通知书发出之日起五日内将投标保证金及银行同期存款利息退回中标候选人以外的投标人，在书面合同订立之日起五日内将投标保证金及银行同期存款利息退回中标人和其他中标候选人。法律、行政法规规定不予退还或者可以不退还投标保证金的，从其规定。

（2）云南、山东、重庆、天津等地则将投标人区分为“中标人”与“未中标人”。

根据《云南省招标投标条例》第三十六条规定，招标人应当在中标通知书发出后5日内，将投标保证金及同期银行存款利息一次性退还未中标人，在与中标人签订合同后5日内向中标人一次性退还投标保证金及同期银行存款利息。

《山东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第三十九条仅规定了未中标人的退还时限：招标人在确定中标人后，发出中标通知书五日内，应当将投标保证金全额退还未中标的投标人。并未说明中标人退保证金的时限，因此山东地区针对中标人的退还时间应与《招标投标法实施条例》第五十七条的规定一致，即招标人与中标人签订合同后5日内向中标人一次性退还投标保证金及同期银行存款利息。

《天津市招标投标条例》第三十四条第二款中，仅规定了招标人应当向中标人发出中标通知书，并将中标结果通知所有未中标的投标人，同时将投标保证金退还未中标的投标人。对于退还保证金的日期并无规定，但最后期限仍应符合《招标投标法实施条例》第五十七条的规定。

2.统一时限退还模式

北京、江苏等地均规定，招标人收取投标保证金的，在与中标人签订合同后五个工作日内，应当向中标人和未中标的投标人退还投标保证金。

而河南省虽也采用统一退还保证金的模式，但并不以“与中标人签订合同”为节点。根据《河南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第四十七条第四款规定，招标项目设有投标保证金的，应当在投标有效期满后五个工作日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金。在投标有效期满前确定中标人的，应当在确定中标人后五个工作日内退还（投标人在投标有效期内撤回投标的除外）。

在实践中，还存在一种特殊情形，即“先签订合同，后缴纳投标保证金”的情形。根据司法判决，该情形不适用退还投标保证金的相关规则。新疆高院在（2022）新民再62号判决书中认为，2013年10月28日正见新疆分公司向晨光公司转账300000元，2014年4月6日晨光公司出具《收据》载明：“今收到正见公司投标保证金300000元，竣工验收合格后退还”；后正见公司主张参照《工程建设项目勘察设计招标投标办法》第四十四条规定：“招标人与中标人签订合同后五日内，应当向中标人和未中标人一次性退还投标保证金及银行同期存款利息｡”要求晨光公司在收到保证金后五日内退还，但因双方于2013年7月9日签订《建设工程施工合同》，故“先签合同后缴投标保证金”不符合法律规定，该主张不予支持。

关于投标后又撤标，保证金是否能退还及退还时限的问题。《招标投标法实施条例》第三十五条作出了明确规定，投标人撤回已提交的投标文件，应当在投标截止时间前书面通知招标人。招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还。投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。

故《河南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第三十六条中关于“投标人在投标有效期内撤回投标的，投标保证金不予退回”的规定将不能再被直接适用，而应严格按照撤回投标是在截止时间之前或之后来决定是否予以退还保证金。

目前针对所有投标被否决情况下保证金退还的规则并无完备规定。《招标投标法》第三十六条规定，依法必须进行招标的项目的所有投标被否决的，招标人应当依照本法重新招标。仅《江苏省招标投标条例》第三十八条对退还时限作出了规定：依法必须进行招标的项目，所有投标被否决的，招标人应当在十日内退还所有投标人的投标保证金。但该条文并未对退还节点进行规定，十日的期间计算起点是所有投标被否决之日，还是重新招标之日等问题均有待细化。

当招标人未按规定时限退还投标保证金时，相关法律法规明确了行政监督部门的处理权限及招标人的赔偿责任。

（一）退还保证金的同期存款利息是法律法规应有之义。《招标投标法实施条例》第五十七条第二款规定，招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。（2016）川1102民初4480号判决中，法院指出，招标文件本质为“要约邀请”，原告（投标人）的投标行为才是“要约”。被告（招标人）未提供证据证明原告的投标文件对“退保证金无利息”条款进行了响应，故该条款对原告无约束力。而《招标投标法实施条例》第五十七条第二款为行政法规强制性规定，无论招标文件是否约定，招标人均需退还投标保证金及银行同期存款利息，被告以“招标文件无利息约定”抗辩不符合法律规定，最终法院判决招标人负有支付利息义务。

（二）未按规定时限退还需支付惩罚性利息。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十八条第三款规定，采购人或者采购代理机构逾期退还投标保证金的，除应当退还投标保证金本金外，还应当按中国人民银行同期贷款基准利率上浮20％后的利率支付超期资金占用费，但因投标人自身原因导致无法及时退还的除外。

（三）未按规定时限退还或将追究有关单位和直接责任人的法律责任。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十八条规定，未按照规定退还投标保证金的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予以通报；采购代理机构有违法所得的，没收违法所得，并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款。

（四）未按规定时限退招标人可能还会面临责令改正、罚款的行政处罚。《招标投标法实施条例》第六十六条规定，招标人超过本条例规定的比例收取投标保证金、履约保证金或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的，由有关行政监督部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

（五）因代理机构与招标人系受托与委托的关系，除前述招标人承担的责任外，若代理机构逾期未退还保证金，可能面临禁止从业的处罚。2024年11月29日，政府采购信息网公布了一则相关案例，A代理机构在代理某项目时，同时被两家供应商投诉未退还投标保证金。财政部门责令A代理机构整改退还，A代理机构于2024年3月11日退还该项目投标供应商的保证金。3月29日，财政局对A代理机构违规退还投标保证金进行立案调查，发现截至2023年12月31日，A代理机构应退未退其他政府采购项目投标保证金约71.5万元；至4月3日，仍有部分保证金未退还；早在2022年6月和2023年11月，A代理机构就因未依法依规退还投标保证金等被其他财政局先后给予了2次行政处罚，但2024年仍再犯。最终该财政局对该代理机构作出处罚：罚款1万元、两年内禁止代理政府采购业务的处罚。

投标保证金是否适用“双倍返还”，需要综合判断，核心结论是其不具备普遍适用性，仅在法律明确规定或合同明确约定的情形下存在。从法律层面来看，《招标投标法》及《招标投标法实施条例》等全国性法律法规，并未对投标保证金的“双倍返还”作出规定，相关部门规章也主要围绕“不予退还保证金”的违约情形展开，聚焦于保证金的缔约担保功能，而非惩罚性的双倍返还。但也有部分地方性法规规定了双倍返还要求，如《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第二十四条规定，招标人拒绝签订合同的，应当向中标人双倍返还保证金。

从性质认定而言，投标保证金与定金有着本质区别，这是排除双倍返还适用的关键。投标保证金的核心性质是缔约担保，目的是确保投标人完整参与招标过程、中标后按约定签约，弥补招标人因投标人违约可能产生的合理损失；而定金具有明确的惩罚性，需通过书面约定明确适用定金罚则，且需符合法定比例要求。司法实践中，法院始终以“是否明确约定定金性质”作为判断能否双倍返还的核心标准，若招标文件或相关协议中未明确将投标保证金界定为定金，也未约定双倍返还规则，即便招标人存在违约行为，也仅支持返还保证金本金及利息，或根据实际损失进行赔偿，而不适用双倍返还。如2024年7月2日，中国法院网公布的一起湖南冷水江法院审理的案件中，村委会未按招标公告确定中标人，存在一定过错，但因招标材料未约定定金罚则，法院仅判决返还投标保证金及合理误工损失，驳回了双倍返还的诉求。只有在同时满足“明确约定双倍返还规则”“招标人存在严重违约”“约定不违反公平原则”等严格条件时，法院才可能支持双倍返还主张，而此类情形在实践中极为少见。

根据我国《招标投标法实施条例》的规定，在以下情形下，招标人可以不予退还投标人投标保证金：

（一）投标人在投标截止后撤销投标文件。根据《招标投标法实施条例》第三十五条，投标截止是重要节点，此后投标文件进入评审，招标人等已投入成本。此时撤销会打乱节奏、影响效率，甚至导致招标中断或重组织，给招标人造成损失。所以，法律赋予招标人不予退还投标保证金的权利，约束投标人，确保招标严肃性和稳定性。

（二）中标人无正当理由不与招标人订立合同。《招标投标法实施条例》第七十四条将此情形列为投标保证金不予退还的法定情形。中标通知书发出后，招标人已完成评审、公示等流程，若中标人无正当理由拒绝签约，招标成果将付诸东流，招标人需重新招标或面临项目延误，产生额外成本。“无正当理由”排除不可抗力、招标人违约等免责情形，指中标人主观恶意或无合理依据的拒签行为。

（三）中标人在签订合同时向招标人提出附加条件。中标人签订合同时提出招标文件外附加条件，违背招投标公平诚信原则与“要约—承诺”合同订立逻辑。招标文件是要约邀请，投标文件是要约，中标通知书是承诺，双方权利义务依此确定。中标人提出附加条件（如提价款、增加招标人义务、减免自身责任等），是对合同内容的单方变更，若允许，会破坏招标公正性与权威性，损害招标人及其他投标人权益。依据《招标投标法实施条例》，招标人可取消其中标资格，不退还投标保证金。

（四）中标人不按照招标文件要求提交履约保证金。履约保证金是保障中标人履约的重要担保，招标文件会明确提交金额、方式、时限等要求，中标人投标时认可该约定，中标后提交是其合同义务。若未按要求提交，招标人面临中标人违约风险且无担保，可能导致工程质量不达标、工期延误等损失。依据《招标投标法实施条例》第七十四条，招标人有权取消中标资格、不予退还投标保证金。实践中，若文件要求中标人收到通知后7日内提交履约保函，中标人逾期未交且无合理解释，招标人可依法不退投标保证金，重新选择候选人或组织招标。

以上四种情形为法定不予退还，在实践中还有约定不予退还的情形。如招标人在招标合同中约定，若投标人存在弄虚作假、虚假投标等情形，投标保证金不予退还；当投标人按照招标文件提交了保证金后，通常视为接受该约定不予退还的条款。在（2020）闽0302民初5735号案件中，法院也支持双方达成的该合意。

综上，投标保证金的退还需以法律法规为根本遵循，结合地方实施办法明确时限、情形与责任，既保障投标人合法权益，也维护招投标活动的公平诚信。投标人可依规维权，招标人及代理机构需恪守义务，特殊情形下的保证金处理则需严格依据法定或约定条件，共同筑牢招投标活动的合规底线。