作者：发现律师事务所合伙人 李 磊
律师助理 贺佳玉
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引 言
2023年7月7日，生态环境部对《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（简称：《管理办法》）公开征求意见，预示CCER交易市场正逐步再启。
一、国家核证自愿减排量（CCER）市场历史背景
2020年9月22日，习近平主席作出我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和的重大宣示，碳达峰碳中和纳入经济社会发展全局。在“双碳目标”背景之下，我国绿色发展进入新阶段，碳排放权交易市场（简称：碳市场）成为推动市场化减排的重要工具。 目前,我国碳市场上的碳排放权交易主要有两种形式:碳配额和国家核证自愿减排量(Chinese Certified Emission Reduction, CCER)。其中，CCER是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等有利于减碳增汇的项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。 2009年，国家发改委启动国家自愿碳交易行为规范性文件的研究和起草工作；2012年6月，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（简称：《暂行办法》）印发施行，对国内温室气体自愿减排项目、项目减排量、减排量交易、审定与核证等事项实施备案管理；2014年，首批CCER备案完成；2015年，国家发改委上线“自愿减排交易信息平台”，CCER进入交易阶段；2017年，因《暂行办法》在施行过程中存在温室气体减排量交易小、部分项目不够规范等问题，国家发改委发布公告暂停CCER项目备案，并着手修订《暂行办法》。 基于CCER所形成的自愿碳市场对于我国碳市场的建设具有重要意义，不同于强制碳市场，CCER交易市场为自愿参与，这使得众多对减碳增汇有重要贡献的行业都能通过市场机制获得减排经济回报。因而，社会普遍认为重启CCER交易市场将有利于扩大碳市场参与主体，激励更广泛的行业、企业参与温室气体减排行动，促进新能源产业发展。同时，全球碳市场机制将陆续实施，各国贸易和投资等经济活动也将更多考虑碳排放要求，故我国需要建立相对灵活的自愿减排交易机制予以应对。此外，加速建立全国统一的CCER交易市场也有利于解决因减排机制种类繁多而造成的标准不一、价格不一、市场割裂、挤占优质减排资源等问题，从而提高碳市场的定价能力和运转效率。 2023年7月7日，生态环境部联合市场监督管理总局对《暂行办法》进行了修订，编制形成《管理办法》，并面向全社会公开征求意见。随着《管理办法》的制定，CCER市场的重启也将迎来“官宣”。 二、新旧办法的主要变化
对比《暂行办法》和《管理办法》，为方便理解，笔者将二者的主要变化简要说明为：“一个市场、两个时间点、三个主体、四个优化”。 （一）一个市场——建立自愿减排的全国统一市场 根据《管理办法》第六条规定，生态环境部将按照国家有关规定，组织建立统一的全国温室气体自愿减排注册登记机构和交易机构，并建设全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统，不再依据《暂行办法》的规定，通过备案形式确定多家交易机构分散交易。《管理办法》的规定，有助于统筹全国碳减排资源，规范自愿减排市场交易及其相关活动。 （二）两个时间点——项目实施起始时间与减排量产生时间 1.申请登记的温室气体自愿减排项目应于2012年6月13日之后开工建设。2012年6月13日为《暂行办法》印发实施的时间，标志着自愿减排交易机制正式建立，通过将自愿减排项目开工建设的时间限定为该日期之后，有利于确保CCER项目的开发是受到自愿减排交易机制的激励。 2.减排量的产生时间应在2020年9月22日之后，并且在项目申请登记之日前5年以内。CCER交易市场以服务碳达峰碳中和为根本目的，应明确支持我国碳达峰碳中和目标提出后产生的减排量。同时，按照国际通行规则或惯例，减排量是对过去一段时间已经产生减排量的核证，为确保申请登记的项目减排量可测量、可追溯、可核查，规定申请登记的项目减排量可以向前回溯5年，该时间既能够适应新的形势要求，也符合国际惯例。
（三）三个主体——主管部门、申请主体、交易主体 1.主管部门由国家发改委修改为生态环境部开展相关工作。生态环境部将负责按照国家有关规定建设全国温室气体自愿减排交易市场，制定全国温室气体自愿减排交易及相关活动的技术规范，并对全国温室气体自愿减排交易及相关活动进行监督管理和指导。 2.申请主体在中华人民共和国境内登记的法人基础上另外增加了“其他组织”。其他组织也可以申请自愿减排项目和减排量的登记，为解决诸如“村集体”“集体企业”等特殊组织作为项目业主的问题留下空间。 3.交易主体相较于《暂行办法》规定的“国内外机构、企业、团体和个人”，《管理办法》将其修改为“符合国家有关规定的法人、其他组织和个人”。无论是法人、其他组织还是个人，开展CCER交易的前提是“符合国家有关规定”，由此可见，为规范碳市场交易，在主体方面仍然有一定限制。
（四）四个优化——备案事项的管理方式变化 《管理办法》对原温室气体自愿减排中的以下备案事项的管理方式进行了优化。 1.方法学：由生态环境部统一征集遴选后发布，不再由各方法学开发者申请备案。 2.审定与核查机构：不再通过备案方式确定第三方审定与核查机构，而是由市场监督管理总局会同生态环境部按照有关规定，对审定与核查机构进行市场准入的行政审批。 3.项目和减排量登记：由原来的项目和减排量备案改为由项目业主和第三方审定与核查机构对相关项目和减排量材料真实性、合规性“双承诺”，政府进行监督检查。 4.组建全国统一的交易机构已在前文“一个市场”中予以说明，不再赘述。 除此之外，《管理办法》在审定核查机构条件、监督管理、法律责任等诸多方面予以新增，篇幅有限不逐一展开详述（后附《新旧办法变化要点梳理表》）。经过对比可知，《管理办法》在与《暂行办法》保持衔接的同时，按照“放管服”要求，参考了国际通行做法，进一步突出交易的“自愿”属性，将社会监督作为自愿减排交易及相关活动的重要监管手段，运用市场机制推动监督责任和主体责任落实，压实项目业主、第三方审定与核查机构主体责任，强化政府部门事中事后监管，使自愿碳市场交易更为科学化、规范化、程序化。
（注：以上表格为要点梳理，未涵盖所有修订情形，仅供参考）
三、 新规未来展望
（一） 缓解控排企业履约压力 CCER交易市场是强制碳市场的重要补充。根据《管理办法》规定，CCER可用于抵销重点排放单位碳配额的清缴，也将加强碳配额交易市场与CCER交易市场的联结。因此，CCER增加了控排企业清缴碳配额的方式，提高了碳市场履约的灵活性，将有助于缓解全国碳市场整体履约压力，充分发挥碳市场的价格发现功能。 （二） 增加减排企业绿色收益 《管理办法》为CCER交易提供了标准化途径，使更多企业能够将减排量开发成可交易的碳信用，通过碳市场交易获得绿色收益，从而增加企业的减排动力。 （三） 促进碳市场发展 CCER交易市场作为经济工具，可促使企业更积极地降低碳排放，并为碳交易提供一个透明高效的平台。随着交易市场的发展，将有更多的市场机会和创新方案出现，推动碳减排技术和产品的研发，该领域内的投融资活动热度也将更加高涨，从而刺激绿色低碳经济发展，助推绿色技术创新和产业转型。
声 明
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