发现原创|| 乘良法之春风，造营商之佳境 ——评《优化营商环境条例》
本文首发于成都市律协营商环境专委会2019年年会论文集。
2019年7月14日，国家发展改革委通过其门户网站（http://www.ndrc.gov.cn）公布了其牵头会同有关部门研究起草的《优化营商环境条例（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，审议通过《优化营商环境条例（草案）》，22日签署国务院令，23日公布了《优化营商环境条例》（以下简称《条例》），从2020年1月1日起施行。
在当下，我国经济处于由规模扩张向高质量发展的转型阶段，经济环境更为重要，对政府的管理能力提出了更高的要求，《条例》的出台，既是适应转型的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。据悉，条例在起草过程中，广泛征求了中央有关部门、地方政府、研究机构、行业协会商会和民主党派中央共计150个单位的意见，还召开了17场专题会，听取了150家内外资企业、50个城市分管市领导、50位人大代表和政协委员以及美国驻华商会、欧盟驻华商会等机构的意见，吸收了世界银行对各国营商便利度的评估经验，把近年来各地区在优化营商环境方面行之有效的政策、经验和创新做法上升为法规制度，起草了《优化营商环境条例（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见，最后依程序通过。良法的春风必将促进更好营商环境的建设。
一、《条例》的出台是优化营商环境法治化的重要体现
“法治是最好的营商环境”已是各方共识，但如何实现营商环境的法治化？
优化营商环境是一项系统工程，其中非常重要的一点，就是通过制定法律来实现，强化法治保障，把优化营商环境进一步纳入法治化轨道。在《条例》出台前，从中央到地方，都在加强优化营商环境的建设，并形成了不少行之有效的政策、经验和创新做法，本次《条例》的制定就是吸收世界银行对各国营商便利度的评估经验和采纳之前成功和有效的有效的关于优化营商环境的政策、经验和创新做法，《条例》的出台为全球提供了优化营商环境的中国经验。
《条例》中营商环境的内涵覆盖市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法律保障，在系统性和方法论上比世界银行的企业生命周期评价方法更为全面，明确了各级政府及有关部门在优化营商环境行动中的具体职责和事项，具有较强的指导性和可操作性。
通过制定专门行政法规，再次展示我国对优化营商环境的高度重视，以及持续优化营商环境的坚定意志和决心，是优化营商环境法治化的重大进步，有利于进一步增强各级政府以及社会各方面优化营商环境的意识，在全社会营造更加浓厚的优化营商环境的氛围，将充分发挥稳定各类市场主体预期，提振市场主体信心的基础性、持久性作用。这种作用更具体，影响也将更加深远。
二、《条例》抓住营商环境建设中的关键性问题
1、制度性破解企业难点与痛点
在营商环境中，企业普遍面临各种限入、准入不准营、市场退出障碍、融资难、融资贵、审批手续多时间长、执法检查过多过频、清理整顿专项整治不分对象等痛点难点问题，本次《条例》制定从体制机制层面作出了明确规定，弥补了法规方面的空白。
执法“一刀切”是企业反映强烈的痛点问题，有的地方监管平时不闻不问，执法不力，到了清理整顿、专项整治、督查督导、年终考核的时候，临时抱佛脚，采取一些敷衍应付、简单粗暴的处理措施，不给需要达标整改的企业留出合理时间，甚至要求企业普遍停工、停产等，这给企业主体造成损失。《条例》明确规定，开展清理整顿、专项整治等活动，应当严格依法进行，除涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动，并报经有权机关批准外，不得在相关区域采取要求相关行业、领域的市场主体普遍停产、停业的措施。
2、充分彰显“公开、平等”的法治精神
公开、透明的市场环境是政府优化营商环境必不可少的要求，《条例》的出台对于未来各级政府如何打造良好的营商环境具有重要的指导意义。在行政审批、市场监管、政务服务的基础上，《条例》规定政务公开制度化、标准化、信息化，将是打通服务市场主体“最后一公里”的重要手段，同时，“负面清单”制度保证了各类市场主体对于哪些领域不得投资、哪些领域有所限制均有清晰而明确的知悉，为全面打造高质量营商环境奠定了扎实的基础。
长久以来，市场主体之间形成的事实不平等，成为困扰我国市场化改革的核心顽疾。国有、民营、外资在市场准入、机会获得方面存在差异，迫切需要通过法治化手段解决这些问题。《条例》强调平等待遇，共11处提到“平等”二字。明确规定各类市场主体平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。各级政府不得偏向某些企业或限制其他企业的合法权益，不能因为投资者所有制的性质、规模、盈利能力、所在地等而有所歧视。《条例》除总则第三条确立的基本原则外，还进行了全面规定：市场准入方面除负面清单以外的行业、领域、业务，各类市场主体均可依法平等进入；平等获取要素方面，保障各类所有制市场主体依法平等获取人力资源、资金、土地使用权和自然资源等生产要素，公平参与市场竞争；招投标和政府采购方面，对各类所有制和不同地区市场主体平等对待，不得以不合理条件进行限制或者排斥；在权利保护方面，自主经营权、财产权、知识产权、中小投资者、拖欠企业账款等也都纳入了平等保护的范畴。
3、规范行政权力干预企业，限制随意行政行为
《条例》对政府过度运用行政权力干预企业的行为做出明确的限制，为地方政府随意性的行政行为带上紧箍咒。《条例》第69条对政府和有关部门及其工作人员的11种随意干预企业的具体行为明确规定了要依法依规追究责任。
同时，《条例》还规定，市场主体认为地方性法规同行政法规相抵触，或者认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由有关机关按照规定程序处理。没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。涉及市场主体权利义务的行政规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当结合实际，确定是否为市场主体留出必要的适应调整期。政府及其有关部门应当统筹协调、合理把握规章、行政规范性文件等的出台节奏，全面评估政策效果，避免因政策叠加或者相互不协调对市场主体正常生产经营活动造成不利影响。
4、确立优化营商环境优先级地位
关系营商环境的诸多因素中，有的规定在法律法规之间、上下位法之间、法律法规与规范性文件之间存在冲突，执法部门执法中多选择适用有利于本部门利益需要的法律法规，侵害市场主体的权利，损害法律的权威性。法律法规的冲突对于营商环境的建设是不利的，因此《条例》规定“国家根据优化营商环境需要，依照法定权限和程序及时制定或者修改、废止有关法律、法规、规章、行政规范性文件。”彰显了优化营商环境的重要地位。同时，基于优化营商环境改革的需要，《条例》也明确规定：“优化营商环境的改革措施涉及调整实施现行法律、行政法规等有关规定的，依照法定程序经有权机关授权后，可以先行先试。”可以说，《条例》确立了优化营商环境的优先级地位。
三、未来之要求：落地不走样
《条例》的出台从国家层面建立了优化营商环境的“基本法”地位，同时，《条例》也鼓励各地区、各部门结合实际情况依法探索创新优化营商环境的改革举措。《条例》将推动建立全国统一的评价指标、评价体系以及评价标准来评估各地营商环境的实际水平，划定各地营商环境的及格线，形成各地优化营商环境、深化改革和对外开放的良性竞争。如何评估各地营商环境优化的效果，成为检验各地落实《条例》的重要议题。从终极意义上来说，衡量营商环境的关键指标，就是市场主体的反映来体现的，他能不能去某处去投资，其企业能不能正常经营。因此对未来而言，重要的就是使《条例》尽快得到更好的落实，确保不走样。
相信，乘《条例》出台的春风，良好的营商环境一定会到来。
倪云律师，18980760101，成都市律师协会营商环境法律专业委员会主任，四川发现律师事务所高级合伙人、四川发现律师事务所刑事业务委员会主任。中国刑事警察学院侦查专业学士、西南政法大学民商法硕士，副教授，曾从事5年公安侦查、13年高等本科院校法学教育工作，先后在国家级、省级期刊上发表学术论文17篇。
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