2023年3月30日最高人民法院知识产权法庭发布的年度报告显示，2022年新收反垄断行政案件大幅增加，由上一年度的2件增加到24件。行政垄断是指行政主体滥用行政权力，利用强制手段，排除、限制合法竞争，破坏市场经济正常竞争关系，妨碍市场公平竞争秩序的行为。
行政垄断行为的本质是限制市场竞争，它与经济垄断的本质一样，会影响公平竞争的市场秩序。同样是破坏自由公平的市场竞争秩序，行政垄断所带来的负面影响更加深远，危害性远远大于一般的经济垄断。由于我国此前的行政垄断案件管辖规则不完善，并且反垄断行政纠纷规则本身比较复杂，受到行政垄断行为侵害的主体的维权成本很高，因此，最高法知识产权法庭成立4年有余，仅在近两年开始受理这类“民告官”的二审案件。本文将介绍行政垄断案件诉讼制度的演进和具体救济路径。
一、行政垄断司法救济的立法演变 行政垄断司法救济制度包括行政垄断纠纷案件的当事人、法院对行政垄断的管辖、行政垄断案件受理和审查标准、案件的执行、国家赔偿等内容。 1.民事诉讼
对于行政垄断司法救济制度的关注，发端于1993年颁布的《反不正当竞争法》。 《反不正当竞争法》（1993）第三十条 政府及其所属部门违反本法第七条规定，限定他人购买其指定的经营者的商品、限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。
《反不正当竞争法》规定的救济手段是一种行政主导的内部控制模式，即行政垄断由上级机关处理，没有直接规定对行政垄断的司法救济制度。《反垄断法》（2007）第51条亦只规定了行政机关内部对行政垄断进行处理，包括上级机关责令改正、对负责人员予以处分、提出建议等措施。 同时，2007年颁布的《反垄断法》规定了针对反垄断执法机构作出的行政行为的司法救济。 《反垄断法》（2007）第五十三条 对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。 对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
2012年，《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第1条规定：“本规定所称因垄断行为引发的民事纠纷案件（以下简称垄断民事纠纷案件），是指因垄断行为受到损失以及因合同内容、行业协会的章程等违反反垄断法而发生争议的自然人、法人或者其他组织，向人民法院提起的民事诉讼案件。”自然人、法人或者其他组织受到垄断行为的侵害，可以直接向人民法院提起民事诉讼，这里的垄断行为没有限定主体，也就是说，行政机关也可以是垄断民事纠纷案件的主体。 《民法典》颁布后施行前，最高人民法院对司法解释进行清理，上述司法解释第1条并无变化，2022年《反垄断法》修订，对第53条也没有修改，但在第61条第1款末尾增加了以下内容：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。” 2017年修改后的《反不正当竞争法》，将1993年版中关于“滥用行政权力限制竞争的法律责任”的规定予以删除，由《反垄断法》进行规制。 2.行政诉讼
除了竞争法领域的法律规定，《行政诉讼法》等相关法律和司法解释中也能找到对行政垄断或者行政限制性竞争行为提起行政诉讼的法律依据。 《行政诉讼法》（2014）第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： …… (八) 认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； ……
该条第（八）项是在1989年《行政诉讼法》基础上增加的。 《行政诉讼法》（2014）第四十四条 对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。 法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
绝大多数情形，当事人都可以直接提起诉讼。
《行政诉讼法》（2014）第四十五条 公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
本条是关于行政复议之后起诉期限的规定。 二、行政垄断的类型 1.行政性强制交易
《反垄断法》第三十九条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。
2.行政性限制市场准入
这种行为是指行政机关和公共组织滥用行政权力，妨碍商品和服务在地区之间的自由流通，排除或限制市场竞争的行为。 行政性限制市场准入主要包括：对外地商品实行歧视性收费、设置不公平的技术壁垒或者行政许可等关卡，实行歧视性的招投标、妨碍投资或设立分支机构。 《反垄断法》第40-43条对该类行政垄断行为进行了规定。例如： 《反垄断法》第四十一条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通： （一）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格； （二）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场； （三）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场； （四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出； （五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。
3.行政性强制经营者限制竞争
行政机关不当地使用行政权力，强制企业合并由此涉嫌经营者集中的垄断，行业主管部门可能组织相关企业联合定价、划分市场、限定产量等，这就形成了垄断协议。这种形式的垄断虽然表现为经济垄断，但实际上，只有从源头上切断行政权力的干预，才能恢复市场竞争秩序。 《反垄断法》第44-45条对该类行政垄断行为进行了规定。 除了行政机关直接实施的限制市场的垄断行为会涉及到行政诉讼外，禁止经营者集中等行为也会涉及到行政诉讼。 三、不同类型行政垄断行为的司法救济路径 1.程序性案件
对于反垄断执法机构不作为这类涉及程序问题的案件，适用《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定。
2.实体性案件
实体性案件又可以分为行政机关直接实施排除、限制竞争的行政垄断案件和非直接垄断而是与垄断相关的案件。 前者的救济路径比较简单，可以直接依据《反垄断法》和《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第1条的规定，向人民法院提起诉讼，行政复议不是前置程序。 实践中，行政机关没有直接实施垄断行为，而经营者对行政机关作出的诸如禁止经营者集中等行政行为，则需要以行政复议为前置条件。
而对于不服反垄断执法机构作出的行政处罚决定的，经营者可以在行政复议和行政诉讼之中进行选择。
四、垄断行政案件的管辖 垄断行政案件根据作出行政行为的执法机构的级别，有不同的管辖规定。 《最高人民法院关于垄断行政案件管辖问题的通知》（法〔2021〕136号） 一、对国务院反垄断执法机构涉及反垄断的行政行为依法提起诉讼的第一审行政案件，由北京知识产权法院管辖。 二、对省、自治区、直辖市人民政府反垄断执法机构涉及反垄断的行政行为或者省、自治区、直辖市人民政府所作反垄断行政复议决定依法提起诉讼的第一审行政案件，由省、自治区、直辖市人民政府所在地具有垄断民事案件管辖权的中级人民法院管辖、知识产权审判部门审理；设立知识产权法院的，由其管辖。
当前行政垄断诉讼案件比较少，且存在原告胜诉率较低、抽象行政行为司法审查难度较大、对违法行政行为的受益者追责较难的问题。而行政垄断又是危害性很大的一种垄断行为，经营者可以根据《反垄断法》和《行政诉讼法》等相关法律规定寻求救济。
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