从2017年7月召开的全国金融工作会议到党的十九大，再到2018年中央经济工作会议将防范化解重大风险列为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之首，明确了“重点是防控金融风险”这一目的，由此防风险是金融领域这一段历史时期的重中之重。2021年中央财经委员会第九次会议再次明确指出，金融活动要全部纳入金融监管。截至目前，全国范围内已经有十多个省市发布实施了各自行政区域的《地方金融条例》或者《地方金融监管条例》，但碍于省级以下层面的地方立法权所限，相关地方性法规尚有包括跨区域风险认定与处置在内的多个问题未能够得到明确。

2017年第5次全国金融工作会议明确提出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”，具体由中央金融监管部门制定规则，地方金融监管部门实施监管。在与《条例》同时公布的起草说明中也提到，中国人民银行自2018年6月牵头启动《条例》起草工作以来，多次通过实地调研、召开专题座谈会、书面征求意见等方式听取中央有关部门、各省（区、市）地方政府、人民银行分支机构、地方金融监督管理部门、部分地方金融组织的意见和建议。终于在2021年底最后一天发布了《条例》向社会公开征求意见，《条例》起草时间经历长达3年以上，足见其来之不易。

第一，有助于压实地方金融风险的监管责任和处置责任。《条例》的核心在于解决中央和地方对于金融监管权的配置问题，落实中央有关完善金融监管体制的要求，由中央制定规则，地方负责执行。作为国家层面的行政法规，其法律体系位阶相对较高，同时也为地方金融组织法律地位的确定，以及地方各级金融监管机构的设立和体制完善提供了依据。没有处罚权的监管意义有限，《条例》以行政法规的形式将地方金融监管立法中的处罚权落到了实处，从这个层面讲《条例》具有积极意义。

第二，有助于地方金融组织找准自身定位。结束了过去对部分地方金融组织的监管权限划分不清、监管空缺较大等问题。《条例》正式明确了地方金融组织的法律地位和监管体系，短时间来看必然会对相关从业机构的经营行为产生矫正和约束的作用力，但是从长远来看，上位法的明确也意味着相关从业机构的法律地位、发展预期更加明晰，纳入统一监管也有望为相关从业机构带来更多制度上的扶持，对行业成长是有好处的。

第三，明确了地方金融监管中的协调机制。比如《条例》第五条【监管协调机制】、第六条【跨区协作】、第三十七条【非法金融活动的性质认定及处置】。这些跨区域的协调机制也只有从国家层面来进行规定，而在此之前，各个地方各自制定的监管规则中是缺乏相关协调机制的，所以《条例》相关条文中规定的纵向与横向监管协调机制也是其积极意义所在。

如前所述，《条例》来之不易，对服务实体经济、防控金融风险意义重大。同时，根据相关行业内的反馈，《条例》对地方金融组织中的部分行业，尤其是融资租赁、商业保理公司等可能还存在进一步收集意见并进行完善的空间。

1、可以进一步处理好与其他规定的衔接

首先是2021年1月由国务院出台并于2021年5月1日开始施行的《防范和处置非法集资条例》与《条例》的衔接，两个条例是平行关系，但是又有交叉，如《条例》当中所规定的非法金融活动就与《防范和处置非法集资条例》息息相关，同时两个条例的相关负责机构又具有重合关系，因此两者之间的协调适用以及相关负责机构的职能定位均有待进一步明确。

其次是已有的7类地方金融组织中对部分行业已经出台了对应细分领域的规定与《条例》的衔接，例如《融资担保公司监督管理条例》《融资租赁公司监督管理暂行办法》等。

再次是多个地方省市已出台的各自行政区域地方金融条例与《条例》的衔接。由于部分省市地方性法规颁布在前，与本《条例》可能不尽一致，加之不同地域的经济发展状况、金融活动特点、金融监管环境也各有不同具体条件，是否需要对《条例》或地方性法规作出相应调整也是需要进一步考虑的。

2、可以进一步探讨《条例》中部分条款所指向具体权限范围的合理性与正当性

当前国家正在构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。在这一背景下，对地方金融组织业务如果不分行业的采取“一刀切”，以行政区域作为限制经营条件，可能更多是基于监管需要，而不是基于市场经济规律考虑。

例如，根据市场公开披露信息，大部分融资租赁公司业务涉及节能环保、交通物流、先进制造、基础设施等各个领域，服务范围遍布全国及海外，主要在注册地以外展业，仅在本行政区域内展业的融资租赁公司数量微乎其微。此外，大多数评级机构对融资租赁公司进行评估的时候，区域集中度风险也是一个评分点，信用等级相对较高的融资租赁公司，其区域集中度相对较低。以上这些都是需要尊重的市场规律。

因此对于《条例》第11条第2款“地方金融组织......原则上不得跨省级行政区域开展业务”。笔者认为该条内容在合理性及正当性上是欠妥的，建议予以删除，或者说至少不应当处理的如此简略，有必要针对不同地方金融组织中不同的细分行业作出分类，对具备不同业务体量和经营实力的地方金融组织作出分级，分别予以精准处理。同时，针对融资租赁和商业保理公司可考虑延长过渡期，在一个较长的过渡期内，建立完善针对融资租赁和商业保理公司的分级分类机制，在具体的分级分类机制尚未建立完善之前，对融资租赁公司和保理公司暂不适用第11条之规定。

3、可以对统一的地方金融监管队伍建设作出更细致的规定

2017年第5次全国金融工作会议之后，各地金融办纷纷进行改革，加挂金融工作局或金融监管局牌子成为政府直属机构，这一做法在省级政府或规模较大的地市级政府可能都不是太大的问题，而落到县级政府就很可能面临工作人员缺乏、监管力量薄弱等实际情况。去年的《防范和处置非法集资条例》当中，就已经把对非法集资的处置作为省级政府的主体责任，并同步建立了从省级政府直至县级政府甚至到乡镇政府的协调机制。《条例》的出台，为建立从上至下统一的地方金融监督管理体制奠定了良好基础，有助于解决相关部门编制、人员充实等具体问题。

4、可以补充运用科技手段提高地方金融监管工作效率的内容

地方金融监管部门普遍存在人力配备严重不足的现实情况，相关部门、人员编制短时间内难以迅速得到解决。部分地方金融组织也反馈监管部门出现过一定程度上的过度监管，其中的一个重要原因在于，很多情境下并非监管机构主动希望进行过度监管，而是确实由于监管人员数量有限、地方金融组织数量庞大，而监管工作责任却在不断压实。《条例》中规定的监管措施主要仍是传统的现场及非现场工作手段，在科技监管手段运用方面存在缺失。因此有必要借助科技监管的手段，提升监管效能。

作为与实体经济结合紧密的一种投融资方式，融资租赁在拓宽中小微企业融资渠道、推进产业升级和经济结构调整等方面发挥了积极作用，行业普遍具备期限灵活、财务优化、融资与融物结合、跨区域经营等固有特点。

融资租赁公司属于《条例》规定的地方金融组织之一。笔者认为此处贴于融资租赁公司的“地方性”标签，本质上是一种便利监管的定义方式，更多是出于监管的需要，而并非是根据该行业本身所开展的业务活动范围采取的定义方式，也不是市场主体经济活动发展规律的要求。

实际上，在当前建立全国统一市场促进生产要素自由流通的大环境下，地方政府要破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍。一味强调“地方性”并单独将此作为市场主体经营活动限制条件，其意义十分有限。地方金融组织中的融资租赁或者商业保理公司，其固有特点本身就是跨区域经营。如果这种跨区域经营并未违反既有法律规定，同时也没有对传统金融机构的经营活动产生不正当竞争等不利影响，则笔者认为从合理性与正当性角度考虑，禁止上述行业的跨区域经营是没有必要的。如果是基于防控跨区域金融风险，我们注意到《条例》已经在这一方面作出了相当大的努力，对于一定程度的风险溢出，也可以通过进一步完善监管协调机制等方式来加以解决。

《条例》第11条第2款采取了“原则上”禁止的行文方式，并同时规定跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。从数量占比上看，以跨区域经营作为固有特点的融资租赁与商业保理公司在地方金融组织类别中属于少数，可以作为原则之中的例外。更为重要的是，融资租赁公司受其经营方式所限，整体经营风险也是可控的。具体来讲，地方金融组织的经营风险主要来源于资金端和资产端。而融资租赁公司的资金来源多为股东注资等自有资金，或者传统金融机构的债权融资，资金来源渠道并非不受监管、也并非面向非特定人群的集资。另一方面，已经出台的《融资租赁公司监督管理暂行办法》等业务监管规则在引导融资租赁公司合规经营，促进融资租赁行业规范发展上作出了多项细化规定，有助于融资租赁公司防控资产端的经营风险。当然，作为独立的法人主体，相关经营风险更多的也应当由融资租赁公司自身以及市场来判断和把控，而不是通过区域限制的行政手段进行一刀切。

随着中央及地方层面对地方金融活动监管力度的不断加强，包括融资租赁公司、商业保理公司、融资担保公司、小额贷款公司、区域性股权市场、典当行、地方资产管理公司在内的地方金融组织，将持续提升自身合规管理水平，进一步拥抱监管、合规发展。

笔者结合自身在地方金融监管部门的工作经验，建议地方金融组织应从机制建设、培训落实、运用科技三方面去适应不断加强的合规监管要求。

在机制建设方面，地方金融组织应主要结合《条例》第三章【监督管理和风险防范与处置】和第四章【法律责任】等内容，以及《融资租赁公司监督管理暂行办法》等监管细则建立企业内部合规制度。已经建立有合规制度的企业则应按照《条例》的目标原则和最新要求对相关制度进行全面的修订完善、查漏补缺。尤其是对于《条例》明确规定的配合监管部门开展非现场监管和现场检查、监管谈话、数据报送、主动报告重大风险事件等规定动作，应在企业内部做好具体实施操作细则的制定和完善工作，确保与监管行为无缝衔接。

在培训落实方面，地方金融组织应重点做好企业内部职能岗位设置以及关键人员的合规培训，加强合规文化建设，并将合规行为完成情况纳入人员考核。尤其是《条例》第三十一条【对董事、监事、高级管理人员的处罚】在地方金融组织中确立了双罚制，对于违规行为，不仅要处罚公司，还要处罚负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他人员。需要引起包括融资租赁公司在内的所有地方金融组织从业人员的高度重视。

在运用科技方面，前文已经论述地方金融组织数量与地方金融监管人员配备存在严重不匹配，地方金融监管部门通过数字科技方式提升对地方金融组织的监管效能，将是一条可预见的路径。在监管部门的科技监管手段落地实施之前，广大地方金融组织可以考虑先尽快部署或升级内部的业务管理系统，更高效的完成《条例》规定的非现场监管、数据报送、主动报告重大风险事件等规定动作，提前适应科技监管手段，也有助于自身行稳致远，实现合规发展。

《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》公布以来，引起监管部门、从业机构、服务机构等领域业内人士广泛讨论。讨论涉及部分条款的修订补充建议，以及如何提前做好企业合规体系建设规划，也是未来融资租赁、商业保理公司等地方金融组织需要重点跟进和关注的话题。本文仅从笔者角度进行阐述，希望《条例》能够充分考虑各方反馈意见，实现地方金融风险防控与行业合规发展的再平衡。