2012年2月9日，某县政府为保证居民安置点的安全及打造山东大道景观，经某县政府相关部门的协调，要求擂鼓矿永久关闭，但未出具书面决定。擂鼓矿及时关闭矿井和妥善安置员工，某县政府也成立了资产清算小组，对擂鼓矿地面和井下的资产进行登记和向物价部门询价，并表示依法足额补偿。

2014年1月至3月，某县政府向擂鼓矿先期支付职工安置经济补偿207万余元，但对擂鼓矿的财产损失并未答复，也未告知资产评估结果。

擂鼓矿多次找到某县政府要求解决未果，于2016年3月2日向其提交《行政赔偿申请书》，也没有得到答复，遂诉至法院。请求依法判决：1．某县政府支付行政补偿费1728.73万元；退还剩余矿产资源储量采矿价款36.448万元；3．支付擂鼓矿留守期间人员的工资、社保、矿区水电费100.171万元；4．本案的诉讼费由某县政府承担。

绵阳市中级人民法院经审理认为，擂鼓矿在2012年2月9日经某县政府组织相关部门现场调研后，考虑到该矿的《安全生产许可证》即将到期及延期需要进行安全生产条件的技术改造投入较大，双方达成关闭矿山的一致意见。在擂鼓矿资产清算期间，随着2012年11月4日国办发〔2012〕54号《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（以下简称54号通知）等文件的出台，擂鼓矿被纳入政策性关闭的非金属矿山范围。2013年8月，擂鼓矿正式启动关闭工作，并召开职工大会制定了职工安置方案。某县政府于2014年1月按照政策标准向擂鼓矿先行支付了职工安置的相关费用2，076，964.5元，但因补偿标准产生分歧而未签订书面的关闭协议。擂鼓矿针对政策性关闭非金属矿山的补偿行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定。据此，作出裁定，驳回擂鼓矿的起诉。

四川省高级人民法院认为，擂鼓矿上诉称某县政府没有以口头或者书面的形式告知擂鼓矿纳入了政策性关闭的范围，但在擂鼓矿2013年12月申请拆除矿井设施的安全预案中，写明该矿因政府政策性关停，为减少损失……特制定本预案的情况，说明擂鼓矿知道该矿已纳入政策性关闭范围。擂鼓矿提出某县政府与其协调沟通后决定对擂鼓矿的矿山进行征收，并表示将依法对擂鼓矿的资产作出足额补偿的理由，没有事实依据。擂鼓矿对于政策性关闭非金属矿山的补偿行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。裁定驳回上诉，维持一审裁定。

最高人民法院认为，根据擂鼓镇人民政府《关于请求关闭擂鼓硫铁矿、麻柳湾硫铁矿、规矩特性水泥厂朱家山石灰石矿山采矿的请示》（擂府〔2009〕223号）《关于建议关闭擂鼓硫铁矿和麻柳湾硫铁矿的请示》（擂府〔2011〕107号），以及某县安全生产监督管理局《关于县第三届人民代表大会第一次会议第95号建议的回复》（北安监〔2012〕64号）等文件，擂鼓矿系取得工商营业执照和采矿许可证、安全生产许可证等手续齐全的合法矿山。“5.12”地震后，麻柳湾村形成了较为严重的地质灾害隐患，由于该矿山位处因灾失地农民的集中安置点上方，对矿山下方几百余名居民的生命财产安全造成了一定程度的威胁，为消除安全隐患，某县政府及相关部门围绕关闭擂鼓矿开展了一系列工作。

2012年2月9日，某县政府组织相关部门到擂鼓矿现场调研后，考虑到安全隐患等问题，口头要求停止生产，关闭矿山，擂鼓矿同意关闭。此后，某县政府向擂鼓矿先行支付了职工安置的相关费用2，076，964.5元，但并未对擂鼓矿的财产损失进行补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，可以提起行政诉讼。擂鼓矿在向某县政府提交《行政赔偿申请书》未得到答复后，有权向人民法院提起行政诉讼。

另外，本案某县政府于2012年2月9日要求擂鼓矿关闭，而54号通知于2012年11月4日才发布实施，故原审法院认为其系因该通知的发布而关闭矿山没有事实依据。由于本案缺乏擂鼓矿适用于政策性关闭的依据和相关证据，故原审法院以擂鼓矿对于政策性关闭非金属矿山的补偿行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回擂鼓矿的起诉及上诉，确有不当。某县政府关于擂鼓矿系依法自行关闭不可能获得任何行政补偿的答辩理由，与本案事实不符，于法无据，本院不予支持。

综上，擂鼓矿提起本案诉讼，符合法定受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下：1、撤销四川省高级人民法院（2017）川行终XXX号行政裁定，撤销四川省绵阳市中级人民法院（2016）川07行初XXX号行政裁定；2、指令四川省绵阳市中级人民法院审理本案。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服提起的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

本案中，政府作出要求擂鼓矿关闭，实质是擂鼓矿永久性停产停业，该决定对擂鼓矿的权利义务产生重大影响，属于可诉的行政行为。一、二审法院认定本案涉及政策性关闭煤矿问题，继而认为本案不属于行政诉讼的受案范围，缺乏法律依据。

1、矿山关闭的概念

矿山关闭指的是一座矿山或选矿厂区在完成停产善后处理程序后永久性终止生产活动，并以解除租约为标志。【2】一般来说，矿山资源濒临枯竭、开采条件发生变化、安全生产没有保障、企业经济效益低下，是矿山关闭的主要原因。关闭的原因主要有 4种：一是经批准或矿山设计的煤矿服务年限届满且已经没有煤炭资源可采；二是服务年限未届满但煤炭资源已经枯竭；三是经营管理不善、亏损严重，难以为继；四是不符合国家产业政策和环保法规，产品无市场。其行为表现是煤矿不能从事正常的开采活动而自主申请停止其煤炭开采。

2、矿山关闭的程序

《矿产资源法》第二十一条规定：“关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。”《矿产资源法细则》第三十二、三十三、三十四条对关闭矿山具体规定了行政许可的实施机关、条件和程序。最后矿山企业报请原颁发采矿许可证的机关办理采矿许可证注销手续。

一种观点是认为不属于行政诉讼受理范围。人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，政策性关闭行为因涉及政策性问题，无法对其合法性进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件民法院审理民族自治地方的案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”根据上述规定，人民法院审理行政案件，系以法律和行政法规、地方性法规为依据围绕行政行为的合法性进行的全面审查，而政策性关闭所做出的的依据往往是政策通知，并非法律、行政法规及地方性法规，故应属政策性范畴，不属于行政诉讼受案范围。【3】

另一种观点是认为属于行政诉讼受理范围。《行政诉讼法》第十二条，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。政策性关闭涉及行政许可，也涉及自然资源的使用权，所以应当属于行政诉讼的受案范围。另外，行政行为即使是合法的，如果对行政相对人的合法权益造成损害，也应当给予公正合理的补偿。在行政相对人穷尽行政救济手段仍未得到公正合理补偿的情况下，有权依法提起行政诉讼。

1、政策性关闭不属于行政处罚

《行政处罚法》第九条，处罚的种类包括“责令关闭”，主要适用于行政管理对象未经许可擅自从事依法应当经过许可才能从事的活动，或者行政管理对象从事活动不符合法定条件等情形。原环保总局曾答复：《环境保护法》第二十九条、第三十九条规定，对造成环境污染的企业事业单位，限期治理由直接管辖的人民政府决定。对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。地方人民政府对逾期未完成限期治理任务的企业事业单位作出停业、关闭的行政处罚，应按照《行政处罚法》规定的有关程序执行，当事人要求听证的，人民政府应当组织听证，听证后由人民政府作出决定。

在政策性关闭矿山的案件中，导致矿山关闭的原因并不是矿山未经许可从事经营活动或者从事活动不符合法定情形，而是因为环境保护、社会公益或去产能等非自身过错原因。所以政策性关闭不属于行政处罚。

2、司法实践中倾向于认为政策性关闭属于行政许可的撤回

根据《行政许可法》第八条，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。撤回的理由必须是基于公共利益需要，具体有两种情形：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，二是准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化。在这两种情形下，按照比例原则，能够变更的，原则上应首先变更，变更反而会损害当事人权益的，可以撤回行政许可。根据《自然资源部办公厅关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的函》（自然资办函〔2019〕1574号），自然资源主管部门收到地方人民政府有关矿山关闭情况的通知后，可直接注销采矿许可证并向社会公告。

矿企取得采矿权属于取得自然资源主管部门的行政许可，政策性关闭发生的前提往往是环境保护、社会公益或去产能等因素，导致矿企实质上不能进行经营，撤回对矿企的行政许可既有利于保护社会公益，也符合法律规定，有利于保护矿企。

另外，除《行政许可法》外，并无其他法律文件赋予行政管理机关主动注销矿业权的权利。《矿产资源开采登记管理办法》第十六条规定，注销采矿权证是采矿权人在采矿权证有效期届满前或者有效期届满，停办、关闭矿山的，向登记管理机关申请办理注销登记的行为，采矿权人启动注销程序。根据《区块登记办法》第二十四条规定，注销勘查许可证是探矿权人在勘查许可证有效期届满前主动向登记管理机关申请办理注销登记的行为，探矿权人启动注销程序。4根据《矿产资源开采登记管理办法》《区块登记办法》的相关规定，管理部门只能吊销其勘查许可证，而不能主动注销其勘查许可证。

3、政策性关闭的补偿标准

根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条的规定，关闭矿山的由矿山建设单位给予合理的补偿。据此，行政机关基于公共利益关闭矿山的，补偿范围一般限于实际投入的损失。5一般包括机器设备、案涉矿产存量、房屋、道路、水池、设备基础、土建项目、电缆、场地建设费等损失。

第八条   公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

第十二条  人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； 

【1】（2018）最高法行再69号

【2】刘昌华.矿山关闭规划[M].西安：西安地图出版社，2005.

【3】（2020）最高法行申11785号

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