2008年，最高人民法院出台《公司法司法解释二》，完备了市场主体的退出机制，对法人解散和清算进行了规定，防止公司借解散之机逃避债务，损害债权人的权利。

2019年7月，国家发展改革委、最高人民法院等13部门印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金〔2019〕1104号），明确了退出制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，提出规范市场主体退出方式，健全清算注销制度，完善破产法律制度，完善国有、金融企业等特殊类型特定领域退出制度等政策性要求。国内多个省份都按照政策和相关精神，制定了企业简易注销登记办法，更有发达地区多部门联动制定政策，如上海市发布的《关于企业注销若干问题的会商纪要》广东省发布的《广东省深化市场主体退出制度改革实施方案》，从政策层面对市场主体的退出进行了规定。

为初步建立强制清算法律的框架，我们在研究了相关法律法规、司法解释和案例后，对有限公司的强制清算相关问题，作此文仅供参考。

强制清算，是指公司因公司章程规定的营业期限届满等事由而解散，但公司逾期不成立清算组进行清算的，债权人或股东可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。

《公司法》第一百七十四条　公司合并时，合并各方的债权、债务，应当由合并后存续的公司或者新设的公司承继。

第一百七十六条　公司分立前的债务由分立后的公司承担连带责任。

第一百八十条　公司因下列原因解散：

　　（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；

　　（二）股东会或者股东大会决议解散；

　　（三）因公司合并或者分立需要解散；

　　（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；

　　（五）人民法院依照本法第一百八十二条的规定予以解散。

第一百八十二条  公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东，可以请求人民法院解散公司。

第一百八十三条  公司因本法第一百八十条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。

根据《公司法》的相关规定，启动强制清算的条件大致可分为两类，即公司解散和受到吊销营业执照、责令关闭或被撤销的行政处罚，当出现前述情形是，相关权利人即可自行启动清算或请求法院进行强制清算。

但是并非所有公司解散的情形都需要进行清算，如公司因分立、合并而解散公司就无需进行清算，根据公司法174条、176条，合并各方的债权债务由合并后存续的公司或者新设的公司承继、公司分立前的债务由分立后的公司承担连带责任，故公司合并、分立不会使债权人对原公司的债权因原公司解散而丧失责任承担的主体。

需要说明的是，公司被法院判决解散后，该解散判决是不具有可执行性的，不能申请法院进行强制执行，救济的途径主要是三种，一是直接向法院起诉要求“怠于履行清算义务”的股东对公司债务承担连带责任；二是是向法院申请强制清算，在强制清算不能的情况下，仍要求“怠于履行清算义务”的股东对公司债务承担连带责任；三是若公司符合强制破产清算条件，则向法院申请破产。

《民法典》第七十条  法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。

《公司法》第三十六条　有限责任公司股东会由全体股东组成。股东会是公司的权力机构，依照本法行使职权。

第一百八十三条　公司因本法第一百八十条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。

《公司法司法解释二》第七条　公司应当依照民法典第七十条、公司法第一百八十三条的规定，在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始自行清算。

　　有下列情形之一，债权人、公司股东、董事或其他利害关系人申请人民法院指定清算组进行清算的，人民法院应予受理：

　　（一）公司解散逾期不成立清算组进行清算的；

　　（二）虽然成立清算组但故意拖延清算的；

　　（三）违法清算可能严重损害债权人或者股东利益的。

第十八条　有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。

有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。

上述情形系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。

从法律规定来说，《民法典》和《公司法》存在着矛盾，但就主流司法实践观点来说，倾向于将股东包含在清算义务人的范围内。

从《民法典》而言，公司的清算义务人是董事、理事等执行机构或决策机构的成员，首先需要明确的就是在公司架构中，是什么构成了“执行机构”和“决策机构”。

根据《民法典》第81条，“执行机构”是营利法人的董事会、执行董事、主要负责人；根据《民法典》第89条，“决策机构”是非营利法人的理事会；根据《公司法》第36条、80条所规定，股东所组成的股东会是公司的“权力机构”，并且“权力机构”有权更换“执行机构”。那么不难得出结论，对公司而言，“权力机构”和“执行机构”，从人员构成、职能都不一样， 二者并非同一个组织，所以《民法典》未规定“权力机构”的成员是强制清算义务人，当然不能将股东列为清算义务人。

《公司法》及相关司法解释都没有明确规定股东是否是清算义务人。法律规定清算是要求清算义务人积极履行清算义务，若股东不是清算义务人，其当然没有进行清算的义务，那么当其消极应对不进行清算时，当然无需承担任何责任，但《公司法司法解释二》第18条规定，股东若有怠于清算的行为则应当对公司债务承担连带责任，既然法律已经规定了消极履行义务的不利后果，那么站在立法的本意来看，肯定是督促股东积极履行清算义务，所以把该条理解为股东属于清算义务人可能较为合理。另外，就司法现状而言，将股东排除出清算义务人也是不合理的，公司的实际经营几乎都是股东主导、股东对公司的实际经营情况最为了解，帐册等财物资料基本由股东保存，股东与公司的利益捆绑也最为紧密，若将股东排除在清算义务人之外，可能导致清算无法进行，使公司成为“僵尸企业”无法退出市场，更可能导致只要公司不能破产清算，股东就利用公司不能清算和公司的有限责任逃避债务。

综上所述，将股东认定为清算义务人符合立法精神和司法实践，当其不履行清算义务时，应当对公司债务承担连带责任。

在《民法典》、《公司法》及其司法解释中均未载明股东需持股达到一定比例方可请求强制清算，故只要是公司股东，就有权力向法院申请强制清算。同时，法律规定股东“怠于履行清算义务”，则应当对公司债务承担连带责任，而在公司经营中，往往是大股东掌握帐册等清算必要资料，若启动强制清算要求股东持股达到一定比例，则小股东将面临既不能组织自行清算，有无法向法院申请强制清算的局面，客观上让其陷于“怠于履行清算义务”的困局，造成权利与责任的失衡。

在《最高人民法院关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》第7条，要求申请人提供的必要资料有申请书、申请人享有债权或股权的证据、被申请人自行解散或被强制解散的证据，并未要求申请人必须提供清算的基础资料。另外，强制清算并非等同于民事诉讼，并不追求强制清算的结果，所以在《座谈会纪要》第28条、29条规定了因缺乏基础资料无法进行强制清算的法律后果，即怠于履行清算义务的清算义务人对公司债务承担连带责任，那么提供清算基础资料不是法院受理强制清算申请的条件之一就是理所当然。

股东承担连带责任的前提是“怠于履行清算义务”导致“无法进行清算”。一般观点认为，为了督促股东及时清算，只要股东“怠于履行清算义务”，就推定公司处于无法清算的状态，债权人为打破这种僵局，就有权要求股东承担连带责任。不过有部分法院认为“无法进行清算”指的是明确的、客观的结论、事实，即使债权人“怠于履行清算义务”，也不必然导致“无法进行清算”的事实、结论产生，当然股东也无需承担连带责任。

《公司法司法解释二》第7条规定了“其他利害关系人”可向法院申请强制清算，所以隐名股东具有申请强制清算的权利。

《公司法司法解释二》第18条规定了“实际控制人”怠于清算，将对公司债务承担连带责任，所以其是清算义务人，只要其存在的“怠于履行清算”的情形，债权人就有权要求其承担连带责任。

两者从内涵到适用程序完全不同，不能在一个诉讼程序中解决。公司解散诉讼属于诉讼程序，是变更之诉，适用普通的诉讼程序，公司强制清算属于非诉讼案件，适用特别程序审理，二者无法在诉讼程序中同时解决。况且公司解散的诉讼尚未判决，公司解散的事实还未发生，则申请强制清算的前提并不具备，况且即使公司被判令解散，法院也会给予时限自行组织清算，只有逾期未清算或清算组怠于履行义务方可向法院申请强制清算。

股东不履行或不适当清算义务，会对债权人利益造成损害，甚至可能利用公司的有限责任逃避债务，所以为避免这种情况发生，从立法层面直接规定对公司债务承担连带责任，并且没有限定债务上限，所以承担连带责任并不以认缴的出资额为限。

前述《公司法司法解释二》第十八条第二款规定的清算责任构成，应满足以下几个要件：1.公司股东怠于履行清算义务；2.公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算；3.股东怠于履行义务的行为与公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算之间存在因果关系。

股东是否怠于履行清算义务是指有限责任公司的股东在法定清算事由出现后，在能够履行清算义务的情况下，故意拖延、拒绝履行清算义务，或者因过失导致无法进行清算的消极行为，包括怠于启动清算程序和妥善保管公司财产、帐册、重要文件等，债权人无需举证证明股东的消极行为。

无法进行清算分为两种情况，启动清算程序后不能得出清算结论和未及时启动清算程序而未清算。对于前者，无法进行清算是显而易见的，而对于后者，能否认为未及时启动清算程序就是无法清算呢？对于这个问题，目前有两种观点，一种认为《公司法司法解释二》第十八条规定的“无法进行清算”既包括启动清算程序后不能得出清算结论和未及时启动清算程序而无法清算，原因在于既然启动清算后不能的出清算结论都要求怠于履行清算义务的股东承担连带责任，那么举重以明轻，连清算程序都没有及时启动的股东对待清算义务更加消极，其违反法定义务更甚，当然属于“无法进行清算”；另一种观点则认为，在未进行清算的情况下，清算能否进行尚未可知，“无法进行清算”还没有成为既成事实，那么未进行清算就不等于“无法进行清算”，进而就不存在“无法进行清算”的事实。对于前述观点，可能认定“无法进行清算”包含未及时启动清算程序而未清算更为妥当，因为若认为“无法进行清算”是结论性的事实，而不是一种状态性的描述，那么不仅加重了债权人的维权成本，债权人需要申请强制清算后才能要求股东承担连带责任，也变相鼓励股东拖延清算，制造僵尸企业。

需要注意的是，在司法实践中，两种观点都有法院采纳，但以认定“无法进行清算”包含未及时启动清算程序而未清算居多。

无法进行清算的状况与股东怠于履行清算义务之间应存在法律上的因果关系。

虽然作为股东，但是能够证明其不适董事会、监事会成员，没有选派人员担任该机关成员，也没有参与公司经营管理，那么即使其不主动进行清算，也不对公司债务承担连带清偿责任。 

股东已作出清算努力，但因其控制之外的原因导致无法清算，比如公司存在多个股东参与经营，有的股东已提供自己所有材料，但其余股东不配合导致无法清算；又比如股东均配合清算，但确实因公司账目矛盾不清导致无法清算。

《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十八条　控制书证的当事人无正当理由拒不提交书证的，人民法院可以认定对方当事人所主张的书证内容为真实。

要求股东承担连带责任，一般需要证明债权人对公司享有债权、公司存在清算的先决条件、公司无法清算、无法清算与怠于履行义务存在因果关系。债权人对享有债权、存在清算先决条件和公司无法清算的事实承担初步举证责任，由股东承担不具有因果关系的免责事由的举证责任，股东掌握公司财物、帐册等，债权人并不具备举证的客观条件，法律不应强人所难，否则债权人将面临股东利用公司有限责任逃避债务，而因举证不能无法要求股东承担连带责任的困境。另外，对于公司无法清算的事实，一般证明未进行清算的状态即可。

《民法典》第一百八十八条　　诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。

强制清算的清偿责任从性质上来讲，属于债权请求权，应当适用诉讼时效的规定。结合前述法律规定，就应当从债权人知道权利受到损害之日算起，即从股东怠于履行清算义务导致公司无法清算之时算起。

其中，诉讼时效认定争议较大的点是当存在公司依法被吊销营业执照后，诉讼时效应如何计算。有的观点认为，营业执照被吊销能在工商机关公开系统查询到，等同于进行了公示，同时，法律规定公司被吊销营业执照后15日内应当组织清算，那么，债权人在营业执照被吊销的第16日即应当知道其权利受到损害，诉讼时效就应当由此时开始起算，但是，对于不具有专业法律知识的债权人来说，吊销营业执照的法律后果，并不是一般可知的社会常识，况且公司未进行清算的状态并不等于永远无法清算，公司对债权债务关系并未作出处理，债权人权利是否受到损害还是不确定的，将此作为诉讼时效从法理上可能存在一定的问题。

另一种观点认为被吊销营业执照，但并不能证明股东可能不履行股东职责，不保存公司主要财产、账册、重要文件的完好，并且虽然公司法也赋予了公司外部债权人有申请公司清算的诉讼权利，但公司的主要财产、账册、重要文件等证明公司经营及资产状况的关键证据均保存于公司内部，公司能否清算，并不取决于公司外部债权人的主观判断，而是取决于内部的直接清算义务主体即股东积极进行清算行为并向债权人公告清算结果，从保护债权人合法利益的角度来讲，债务人将清算结果向债权人进行依法公告之后才能认定债权人知晓公司无法清算的事实，并作为诉讼时效的起算点更为合理。

综合两种观点，虽然营业执照被吊销的第16日计算诉讼时效存在的不足较多，对债权人的专业素养要求过高，甚至过于苛求债权人，无形中大幅提高了债权人的维权成本，但有的法院仍直接以此标准认定诉讼时效，在实践中需要注意。

《中华人民共和国中外合资经营企业法》及《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》规定，董事会是合营企业的最高权力机构，决定合营企业的一切重大问题，合营企业的中止、解散属于董事会职权范围，同时一般的合资公司章程都会规定解散及清算事项应由董事会作出决议。所以虽然《中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则》因2020年1月1日起实施的《中华人民共和国外商投资法》而被废止，但若外资公司在2020年1月1日之前被吊销了营业执照，审判法院可能根据当时有效的《中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则》及《中华人民共和国民法总则》的相关规定，认定清算义务人是公司董事会。不过就会衍生出一个问题，合资公司的股东籍此逃脱清算义务和清偿责任，债权人对成为“僵尸企业”的合资公司缺乏维权渠道，似乎与公平正义的司法理念相悖。

《公司法》第一百八十八条　公司清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会、股东大会或者人民法院确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。

《破产法》第七条　债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。

　　债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。

　　企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。

《公司法司法解释二》第十七条　人民法院指定的清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单时，发现公司财产不足清偿债务的，可以与债权人协商制作有关债务清偿方案。

　　债务清偿方案经全体债权人确认且不损害其他利害关系人利益的，人民法院可依清算组的申请裁定予以认可。清算组依据该清偿方案清偿债务后，应当向人民法院申请裁定终结清算程序。

　　债权人对债务清偿方案不予确认或者人民法院不予认可的，清算组应当依法向人民法院申请宣告破产。

从前述规定可看出，当清算时发现资不抵债时，有两种途径解决。一是协商达成清偿方案，从而终结强制清算程序，二是由强制清算转入破产清算，按照破产法规定处理。

《九民纪要》117.【公司解散清算与破产清算的衔接】要依法区分公司解散清算与破产清算的不同功能和不同适用条件。债务人同时符合破产清算条件和强制清算条件的，应当及时适用破产清算程序实现对债权人利益的公平保护。债权人对符合破产清算条件的债务人提起公司强制清算申请，经人民法院释明，债权人仍然坚持申请对债务人强制清算的，人民法院应当裁定不予受理。

强制清算是指公司出现解散事由后，未在法定期限内组织自行清算或者有其他清算障碍时，依法由公权力介入而进行的清算，其制度价值是打破公司僵局，清理公司债权债务关系。而破产清算是制度是针对企业在资不抵债或丧失偿债能力的特殊状态下，依法其全部财产强制进行清理分配，从而公平清偿所有债权人的司法程序。从立法目的和制度功能上来看，强制清算与破产清算的目的不同，强制清算无法达到破清算的诸多功能。

所以，虽然根据相关法律和司法解释的规定，强制清算可以向破产清算转化，但在公司同时具备破产原因的情况下进行强制清算，会造成司法资源的浪费和效率的降低，故应及时适用破产清算程序实现对债权人利益的公平保护，债权人对符合破产清算条件的公司坚持提起强制清算申请，裁定不予受理。

《九民纪要》118.【无法清算案件的审理与责任承担】人民法院在审理债务人相关人员下落不明或者财产状况不清的破产案件时，应当充分贯彻债权人利益保护原则，避免债务人通过破产程序不当损害债权人利益，同时也要避免不当突破股东有限责任原则。

人民法院在适用《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》第3款的规定，判定债务人相关人员承担责任时，应当依照企业破产法的相关规定来确定相关主体的义务内容和责任范围，不得根据公司法司法解释（二）第18条第2款的规定来判定相关主体的责任。

上述批复第3款规定的“债务人的有关人员不履行法定义务，人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任”，系指债务人的法定代表人、财务管理人员和其他经营管理人员不履行《企业破产法》第15条规定的配合清算义务，人民法院可以根据《企业破产法》第126条、第127条追究其相应法律责任，或者参照《民事诉讼法》第111条的规定，依法拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任；债务人的法定代表人或者实际控制人不配合清算的，人民法院可以依据《出境入境管理法》第12条的规定，对其作出不准出境的决定，以确保破产程序顺利进行。

上述批复第3款规定的“其行为导致无法清算或者造成损失”，系指债务人的有关人员不配合清算的行为导致债务人财产状况不明，或者依法负有清算责任的人未依照《企业破产法》第7条第3款的规定及时履行破产申请义务，导致债务人主要财产、账册、重要文件等灭失，致使管理人无法执行清算职务，给债权人利益造成损害。“有关权利人起诉请求其承担相应民事责任”，系指管理人请求上述主体承担相应损害赔偿责任并将因此获得的赔偿归入债务人财产。管理人未主张上述赔偿，个别债权人可以代表全体债权人提起上述诉讼。

上述破产清算案件被裁定终结后，相关主体以债务人主要财产、账册、重要文件等重新出现为由，申请对破产清算程序启动审判监督的，人民法院不予受理，但符合《企业破产法》第123条规定的，债权人可以请求人民法院追加分配。

《九民纪要》118条规定，强制清算与破产清算不同，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国公司法＞若干问题的规定（二）系对审理公司解散和清算案件所作的规定，不适用于破产案件。进入破产清算后，即使债权人认为的原股东的行为给公司债权人的利益造成损害，也应当首先由管理人请求原股东承担相应损害赔偿责任，并且因此获得的赔偿将归入公司财产，再按照破产规定进行分配。故即使原股东存在怠于清算的行为，在公司进入破产清算后，原股东也不因其怠于履行清算义务对公司债权人承担连带责任。

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