矿业法探 || 检察机关有权对行政部门提起环保公益诉讼吗？

2007年6月18日，某煤矿成立。2011年6月，根据煤矿企业兼并重组政策，兴谊公司收购某煤矿为其下属企业。2017年5月4日，省化解煤炭行业过剩产能实现脱困发展领导小组办公室以2017年1号公告，决定关闭某煤矿。2017年8月18日，县人民政府办公室印发了《某煤矿闭坑工作实施方案》决定由县国土资源局等行政机关负责督促该煤矿履行闭坑工作。截止至2018年11月23日，负有对辖区内矿山地质环境保护和土地复垦监管职责的某县国土资局，对该煤矿未聘请专家编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》，也未依法对其开采时毁坏的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理的违法行为，存在不依法履职情形。为督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，实现保护环境、维护国家利益和社会公共利益的目的，县检察院于2018年11月23日依法向被告《检察建议书》，建议内容如下：一是依法督促某煤矿聘请专家编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》；二是切实履行土地复垦和矿山地质环境保护的监督管理职责，督促某煤矿对其开采时毁损的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理。2019年1月27日，被告书面回复我院：称其已督促某煤矿委托专家编制恢复实施方案，待方案编制结束并经审查通过后，按照方案的设计要求立即开展治理恢复施工。如治理过程中该矿不按要求施工、改变设计施工或无故停工，被告将依据《矿山地质环境保护规定》第十八条第二款、第二十二条第二款的规定，使用该矿缴存的保证强制委托第三方治理，资金不足部分由该矿补足。

2019年3月8日，兴谊公司聘请某自然资源勘测有限公司编制了《矿山地质环境保护与恢复治理实施方案》，称该矿在堆放煤矸石区域，地质灾害隐患的可能性极大，工业场地及居住区改变了原有地貌景观。方案计划对矿山治理12689.1㎡，治理范围分7个治理区，边坡采用修复原有挡墙、复绿工作及对矿区废旧建筑拆除恢复治理。治理工期约5个月，估算总费用91.28万元。截止2019年12月11日，某煤矿矿区内开采过程中所毁坏的矿山地质环境未着手实施恢复治理，占用的临时用地未复垦。某煤矿的行为违反了《土地复垦条例》第三条第一款、《矿山地质环境保护规定》第三条的规定。兴仁县自然资源局在明知某煤矿已关闭二年多，特别是矿区堆场煤矸石裸露，在水的淋滤作用下，有毒有害物质淅出，将污染地下水和地表水，生态环境逆向演变的情况下，未采取有效措施，督促某煤矿履行土地复垦和矿山地质环境恢复治理，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。

另查明，某煤矿在生产经营期间预交了矿山地质环境治理恢复保证金，在某煤矿按照《环保治理恢复实施方案》开展环境治理工作过程中，遭到阻拦，未能顺利实施《环保治理恢复实施方案》；现县自然资源局在积极与镇人民政府协调，请该政府作当地百姓工作，拟推动环境恢复治理工作的顺利开展。

某县人民检察院提出以下诉请：一、确认被告对某煤矿不履行土地复垦和闭坑矿山地质环境恢复治理监督管理职责的行为违法；二、判决被告依法履行监督管理职责。

关于县自然资源局是否存在怠于履行法定职责的问题。不履行法定职责包括怠于履行法定职责、履行法定职责不完全和存在瑕疵履行等情形。根据《土地复垦条例》第五条第二款：县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。《矿山地质环境保护规定》第四条第二款：县级以上地方自然资源主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。县人民政府《兴仁县自然资源局权力清单和责任清单》，县自然资源局负有对本辖区内矿山地质环境保护和土地复垦的管理和监督职责。但是，从某煤矿闭坑，到本案县检察院所诉矿山地质环境治理恢复进度缓慢甚至停滞事实来看，作为主管部门的县自然资源局显然未能有效履行法定职责，促成矿山地质环境的恢复与治理工作的实施，属于怠于履行法定职责的情形。县检察院所诉此项请求，予以支持。

关于县自然资源局怠于履行职责的行为，是否导致国家利益或者社会公共利益受到侵害的持续状态。某煤矿作为煤矿开采经营企业，其在开采生产过程中必然对当地地质生态环境产生不利影响甚至是破坏，由此，国家制定了严格的保护措施，不仅如此，对于矿山企业关闭以及关闭后对矿山地质环境的治理也有明确规定，根据《矿产资源法实施细则》第三十四条第一款：关闭矿山报告批准后，矿山企业应当完成下列工作：（一）按照国家有关规定将地质、测量、采矿资料整理归档，并汇交闭坑地质报告、关闭矿山报告及其他有关资料；（二）按照批准的关闭矿山报告，完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。《土地复垦条例》第三条：生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。和《贵州省地质环境管理条例》第十九条第二款：矿山所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当对采矿权人履行治理和恢复义务的情况进行监督检查，并会同同级环保、林业等部门对矿山地质环境的恢复工作进行验收；经验收合格的，保证金及其利息应当及时退还采矿权人。本案某煤矿虽然预交了矿山地质环境治理恢复保证金，但其应根据上述法规规定，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，履行案涉区域的复垦义务。从2017年8月，某煤矿闭坑，到县检察院向县自然资源局发出《检察建议书》，再到本案争议产生，某煤矿原生产区域存在生态环境逆向演变隐患、原有地貌景观被改变、有毒有害物质由于水淋的作用析出等严重损害公共利益的情形。根据《矿山地质环境保护规定》第十八条第二款：采矿权人未履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，或者未达到矿山地质环境保护与土地复垦方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。第二十二条第一款：县级以上自然资源主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与土地复垦义务的情况进行监督检查。作为主管部门，县自然资源局应继续依法履行监督管理职责，确保复垦义务人完成土地复垦和矿山环境治理恢复工作。故此，县检察院的诉请，予以支持。

综上，判决：1、被告县自然资源局怠于履行对兴谊公司某煤矿土地复垦和闭坑矿山地质环境恢复治理监督管理职责的行为违法；2、责令被告兴仁县自然资源局依法履行监督管理职责，严格履行对某煤矿开展土地复垦和闭坑矿山地质环境恢复治理的监督管理职责，确保某煤矿生产区域的土地复垦和矿山地质环境恢复治理。

根据《土地复垦条例》第五条第一款“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”，《矿山地质环境保护规定》第四条第二款“县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作”，第十五条第一款“采矿权人应当严格执行经批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案”，第十八条第二款“采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务”，第二十二条第二款“逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担”，第二十五条第一款“县级以上国土资源行政主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的情况进行监督检查”的规定，被告县自然资源局作为本行政区域内的地方国土资源行政主管部门，保护辖区内矿山地质环境是被告的法定职责，包括对采矿权人是否严格执行批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案进行监督检查，对破坏地质环境的违法行为进行查处、责令改正，在采矿权人没有依法履行地质环境治理恢复义务时，使用专用资金或采矿权人的其他资金，组织对矿山地质环境进行治理恢复等行政监管职责。县自然资源局在在明知某煤矿在关闭前未完成地质环境保护与土地复垦义务，且在某煤矿被依法关闭后，仍未依法履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦义务的情况下，未依法督促某煤矿履行矿山地质环境恢复治理和对土地复垦义务。在检察院发出检察建议后，只履行了督促某煤矿聘请专家编制治理方案的职责，但未采取有效措施督促某煤矿履行矿山地质环境恢复治理和土地复垦义务，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

虽然《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十三条第一款规定“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”但该办法目前已被废止，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条：“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼”，故对于环境公益诉讼案件，检察机关有权直接提起诉讼。

根据行政诉讼法第二十五条第四款规定，检察机关提起诉讼的前提是已经向行政机关提出检察建议，行政机关仍不依法履行职责。《解释》在第二十一条规定，检察机关在起诉前应当向行政机关提出检察建议，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。并就出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形下，行政机关应当在十五日内书面回复作出特别规定。《解释》第二十二条还规定，检察机关提起诉讼的，应当提交被诉行政机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。

需要说明的是，为支持检察机关积极提起公益诉讼，维护国家利益和社会公共利益，在国务院《诉讼费用交纳办法》修改前，人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，暂不向人民检察院收取诉讼费用；被告败诉的，诉讼费用由被告依法承担。

由于民事诉讼法、行政诉讼法中没有“公益诉讼起诉人”这一主体，人民检察院提起公益诉讼所对应的诉讼主体是原告。因此，人民法院审理一审检察公益诉讼案件时应当参照民事诉讼法、行政诉讼法关于原告的相关规定确定人民检察院诉讼权利行使的期间、行使权利及履行义务的方式和程序等。比如，依照民事诉讼法第五十一条的规定，人民检察院可以放弃或者变更诉讼请求；依照行政诉讼法第六十七条的规定，人民法院应当在收到被告答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送人民检察院等。在二审阶段则可能具有上诉人或者被上诉人的诉讼地位。同时，检察公益诉讼制度的基本依据是现行民事诉讼法和行政诉讼法，审判程序必须遵循民事诉讼和行政诉讼的基本原则和基本制度，不能用刑事诉讼的模式和规则来审理民事案件和行政案件。另外，在环境行政公益诉讼中，要求行政机关履行一定的职责是确定行政机关义务的判决，确认行政机关不履行或者拖延履行法定职责违法，是否决权，而不是创制权，法院不是处罚主体，不能直接判决处罚内容。[ 江必新：《深入贯彻五大发展理念稳步推进环境公益诉讼——在环境公益诉讼审判工作座谈会上的讲话》（2016年1月15日），载江必新主编、最高人民法院环境资源审判庭编：《环境资源审判指导》总第2辑，人民法院出版社2016年版，第45～46页。]

由于人民检察院是国家司法机关，代表国家利益和社会公共利益提起诉讼，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对于检察公益诉讼案件的起诉材料和诉讼文书做了专门规定。第八条就人民法院向人民检察院送达出庭通知书、人民检察院派员出庭以及派员出庭通知书的内容作出规范；第九条规定了出庭检察人员通常的职责范围。实践中需要注意的问题是，一是在立案受理阶段，对于提交了《解释》规定的起诉材料，特别是证明人民检察院已经履行诉前程序材料的，应当及时登记立案，无需要求提交组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书等身份证明材料。二是对于人民检察院派员出庭通知书载明了出庭履行的具体职责的，应按照出庭通知书的内容依法确认出庭检察人员诉讼行为的法律效力。[ 江必新：《认真贯彻落实民事诉讼法、行政诉讼法规定，全面推进检察公益诉讼审判工作——〈最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，载《人民法院报》2018年3月5日。]

第四条   人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。

第十一条   检察机关、负有环境资源保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。

第十八条   采矿权人应当按照矿山地质环境保护与土地复垦方案的要求履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。

采矿权人未履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，或者未达到矿山地质环境保护与土地复垦方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。