1.移送涉嫌非法集资类犯罪案件有法可依

《条例》为行政处置非法集资和刑事办案程序的有效衔接提供了较充分的法律依据，在提高行政处置威慑力的同时，更有利于提高公安机关办理相关刑事案件的效率。

首先，处置非法集资牵头部门经调查认定发现非法集资涉嫌犯罪的，应及时将案件移送至公安机关。依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《移送案件的规定》）及《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》，案件移送时应当附有下列材料：

其次，提请公安机关注意，对于处置非法集资牵头部门移送的涉嫌犯罪案件，应当在涉嫌犯罪案件移送书的回执上签字，并检查随案移送的材料，根据移送材料的完整度、职责管辖及案件审查情况作出不同处置：

（1）移送案件不属于公安机关职责范围的，公安机关应当书面通知移送案件的处置非法集资牵头部门向其他主管机关移送案件，并说明理由；

（2）移送案件属于公安机关管辖但不属于本公安机关管辖的，公安机关应当在24小时内转送有管辖权的机关，并书面告知移送案件的处置非法集资牵头部门；

（3）移送案件属于公安机关职责范围但材料不全的，公安机关应当在接受案件后24小时内书面通知移送案件的处置非法集资牵头部门在3日内补正，不得以材料不全为由不接受移送案件；

（4）移送案件属于公安机关职责范围且材料齐全的，公安机关应当自接受案件之日起3日内进行审查：

①认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的处置非法集资牵头部门。处置非法集资牵头部门应当自接到立案通知书之日起3日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交公安机关，并办结交接手续；

②认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的处置非法集资牵头部门，相应退回案卷材料。

2.行政执法和案件查办形成的证据在刑事诉讼中的转换问题

《移送案件的规定》第三条规定“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”在此基础上，就行政机关随案移送的证据材料如何认定及适用的问题，最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释（以下简称《适用刑诉法的解释》）第七十五条作出了明确规定，即“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，经法庭查证属实，且收集程序符合相关法律、行政法规规定，可以作为定案的根据。”

对于该条规定与非法集资类案件的适用理解，需要着重注意以下三方面内容：

第一，《适用刑诉法的解释》第七十五条规定可在刑事诉讼中作为证据适用的是“物证、书证、视听资料、电子数据等”，根据起草小组的解释，此处的“等”原则上应作“等内”解释，即通常只限于列出的几种证据形式，不包括鉴定意见、勘验、检查笔录。这一方面是基于我国《刑事诉讼法》第五十四条未对行政机关收集的勘验、检查等笔录以及鉴定意见在刑事诉讼中的证据效力作出规定；另一方面则是因为行政机关收集此类证据的程序与刑事诉讼法的规定存在差异，行政执法过程中的“鉴定意见”往往由行政机关自己或不具有司法鉴定资质的机构作出，而刑事案件中的司法鉴定需要有鉴定资质。[李少平，杨万明，《刑事诉讼法解释》起草小组编著：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释 理解与适用》，人民法院出版社，2021：199.]

但是，根据案件具体情况，如进入刑事诉讼程序后已不具备重新鉴定、勘验、检查的条件，且有证据证明行政机关进行的程序合法，相关证据能与其他证据相印证，确有必要作“等外”解释的，应可以个案处理。

第二，关于言词证据的适用问题。相比于刑事司法程序，行政执法办案对程序规范、权利保障的要求较为宽松，且言词证据具有易变性，故对于言词证据特别是证人证言的审查通常要遵循直接言词原则。起草小组提出，为避免言词证据被滥用、不当适用，司法实践中，行政机关收集的言词证据作为刑事诉讼证据材料的情况必须有更为严格的限制，应仅限于确实无法重新收集，但又必须使用，且有证据证明取证程序合法、能与其他证据相印证的极特殊情形。[ 李少平，杨万明，《刑事诉讼法解释》起草小组编著：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释 理解与适用》，人民法院出版社，2021：199-200.]

第三，《条例》规定处置非法集资牵头部门组织调查涉嫌非法集资行为、收集相关证据的部分重点程序性规定：

调查人员不得少于2人，并应当出示执法证件的情形：进入涉嫌非法集资的场所调查取证；询问与被调查事件有关的单位和个人，要求其对有关事项作出说明；查阅、复制与被调查事件有关的文件、资料、电子数据等；封存可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备等；查询涉嫌非法集资的有关账户时。

须先经处置非法集资牵头部门主要负责人批准的情形：查询涉嫌非法集资的有关账户；查封有关经营场所、查封扣押有关资产；责令非法集资人、非法集资协助人追回、变价出售有关资产用于清退集资资金时。

提请公安机关注意，行政证据的直接适用虽在一定程度上能适当减轻公安机关调查取证的压力，进而提升刑事案件的办案效率，但公安机关在办案时仍应具体情况具体分析，依法审查判断行政机关随案移送的涉嫌非法集资证据材料是否可以作为刑事诉讼中的证据适用。对于收集程序不符合法律、行政法规规定的证据，应依法不予适用，重新调查取证。

3.行政处置程序中涉嫌其他违法犯罪情况的处理

在非法集资的防范和处置过程中，除非法集资人、非法集资协助人以外，还涉及其余多方如集资参与人、与被调查事件有关的单位和个人、执法工作人员等，这些主体同样可能产生违法犯罪行为。

第一，可能违反治安管理的行为。《条例》明确公安机关依法处罚“阻碍调查人员依法执行职务，构成违反治安管理”的行为，此类行为一般包含“隐藏、转移、变卖或者损毁行政执法机关依法扣押、查封、冻结的财物”“伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情”等情况。除此之外，在非法集资行政处置过程中，还可能存在其他多种构成违反治安管理规定的行为，譬如扰乱机关、团体、企事业单位秩序；殴打他人或者故意伤害他人身体；煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻等。

提请公安机关注意，公安机关依法负责本行政区域内的治安管理工作。故在防范或行政处置非法集资行为的过程中，当诸如此类违反治安管理行为发生时，相应管辖的公安机关需及时作出反应，依法调查处理。

第二，可能涉及的其他罪名。“非法集资”系一类非法金融活动的统称，除非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等常见罪名外，根据具体行为的不同，也可能涉嫌欺诈发行证券罪、擅自设立金融机构罪、擅自发行股票、公司、企业债券罪、组织、领导传销活动罪、非法经营罪等多种罪名。而在防范和处置非法工作过程中，相关单位或个人（国家机关工作人员）还存在触犯妨害公务罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私枉法罪的可能。

因非法集资类事件处理涉及的刑事关联罪名较多，且关系着人民合法财产的保护及社会秩序的维持，影响巨大。2021年2月27日，全国政法队伍教育整顿动员部署会议重点指出，要把是否解决突出问题作为检验标准,着力解决有案不立、压案不查、有罪不究，“运动式”、“一刀切”执法等执法司法突出问题。故提请公安机关注意，在接到相关情况的举报、控告时，需明确自身职责，审慎调查、依法依规开展相应程序，依法追究相关人员的刑事责任。

此次《条例》明确规定行政机关对非法集资进行的调查和认定，不是追究刑事责任的必经程序，即是否对非法集资案件开展行政调查处置并不影响公安机关追究涉嫌非法集资犯罪行为人的刑事责任。公安机关在面对涉嫌犯罪的非法集资类案件时，不能以案件未经过行政处置程序作为不受案侦查的理由。

《条例》就各单位、个人举报涉嫌非法集资行为的情形适用作出了规定。除“当地人民政府”“处置非法集资牵头部门”外，条款中规定接受举报的主体还包括“其他有关部门”，此有关部门的内涵不明，有待进一步细化解释。在具体部门不明的情况下，“遇事找警察”是我国大部分普通百姓的观念，因此公安机关常常会接到许多涉嫌非法集资行为的举报。故提请公安机关注意，办案民警在接到举报线索后，应根据前文提及的行政处置程序与刑事程序中认定“非法集资”的不同要件，及时、准确判断相关情况是仅涉及行政违法还是具有构成犯罪的嫌疑，并根据不同的判断情况对举报单位、人员作出回应。

《条例》明确了非法集资活动中非法集资协助人的内涵，针对非法集资协助人的违法行为，规定一般由处置非法集资牵头部门作出行政处罚，构成犯罪的再追究刑事责任。因此，提请公安机关注意，在行政执法机关移送涉嫌非法集资犯罪案件后，不宜直接将行政执法机关认定的非法集资协助人视为刑法中的帮助犯，而应根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》第四条的规定，视其涉案金额、具体地位判断是否构成非法集资共同犯罪中的从犯。

长久以来，非法集资活动持续影响着社会金融秩序的稳定。虽然各地各部门开展诸多应对工作，但因非法集资类案件具有总量高发、蔓延广泛、犯罪手法更新迅速、欺骗性强等特点，处非工作的开展面临着法律法规滞后、基层工作力量不足等障碍，非法集资形势严峻，不容忽视。

此次《刑修十一》《条例》的出台，系在总结我国多年打击非法集资工作的经验基础上查漏补缺、密织法网，将指导原则由“围追堵截”调整为“疏堵相结合”，使得单一的刑事打击政策转变为教育防范、行政处置与刑事手段紧密结合的全方位部署，与时俱进，是适应当下形势之所需。这对我国公安司法机关精准打击不同程度的非法集资行为，构建齐抓共管、群防群治、各尽其责、通力协作的非法集资综合治理格局，实现社会效果与法律效果的有机统一，具有重要的法治意义。

公安机关担负着打击犯罪、保护人民的重任，是打击非法集资的“最后防线”。面对非法集资高发态势，若想在严峻犯罪形势下履行好自身职责，建议公安机关在审慎履职的基础上和多部门相互配合，齐抓共管，努力提升执法效能，以实现防范犯罪、追赃挽损的目的。

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