建工合同纠纷中审计结论能否作为工程结算的依据？|| 再审研析
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本期作者：罗毅、汪林
建设工程合同纠纷中，工程竣工结算后相关部门会对工程进行审计，那么审计机关作出的审计报告能否影响双方结算协议的效力？审计结论能否排除双方当事人的结算协议内容优先适用？下面，我们从一则再审案例来进行详细解读。
2010年8月1日，中物院机械研究所与广通公司签订《建设工程施工合同》，约定将案涉工程施工发包给某建设公司，该合同载明资金来源国拨。工程竣工验收后，发包人委托有资质的中介机构对结算进行过程审核。如果项目竣工审计审减金额超过10%，承包方必须在发包方规定的期限内退回多支付的工程款。双方无条件服从项目竣工审计结果。
2012年12月10日，久远咨询公司受中物院机械研究所委托对案涉工程进行结算审核，双方及久远咨询公司在《建设工程造价编审确认表》及《竣工结算总价》上盖章确认。双方一致认可中物院机械研究所已付前述工程价款为70915448元。
2018年6月4日，广通公司做出《关于案涉工程竣工结算款的承诺书》：关于案涉工程的竣工结算额度，承诺以中物院组织的项目竣工审计为准，中物院机械研究所支付的工程款，广通公司严格按照多退少补原则，在院所要求的第一时间内办理完相关财务手续。
国防科工局于2017年2月9日做出《关于下达2017年度国防竣工项目财务决算审计计划的通知》科工财审［2017］148号文件，明确包括案涉工程在内的一系列工程由中物院出具审计报告，国防科工局下达审计决定。2018年12月14日，中物院财务与审计部就案涉工程与其他案外工程做出《审计报告》，中物院于2019年1月23日做出《审计决定》，同意前述审计报告结果。以上审计报告显示案涉工程送审金额总计为84162867.81元，审计确认金额总计为77931867.81元，审减金额总计为6231000元（其中中物院机械研究所供钢材审减168000元），审增金额总计为602700元，，则工程价款较送审金额减少5460300元。故中物院机械研究所诉至法院，要求广通公司退还多支付工程款5460300元，并支付利息。
一审法院裁判要旨：广通公司已承诺以中物院组织的项目竣工审计为准，并且案涉工程审计报告是按照行政程序依法作出，有负责军工项目审计管理的国防科工局系列文件印证，属合法有效。
一审法院判决：广通公司于判决生效之日起十五日内向中物院机械研究所退还款项5460300元及利息。
二审法院裁判要旨：不能将“中物院组织的项目竣工审计”扩大解释为国家审计，且中物院出具的《审计报告》在名称上为“财务决算审计”，在性质属于财务审计，因此不能将双方在合同和承诺上所约定的“项目竣工审计”直接等同于“财务决算审计”。
二审法院判决：一、撤销一审判决；二、驳回中物院机械研究所的诉讼请求。
再审法院裁判要旨：根据案涉工程的特殊性，案涉工程的审计只能是国防科工局认可的国家审计。审计具有行政监督性质，广通公司明知自己不是被审计的主体，仍表示对案涉工程的结算无条件服从审计结论，表明广通公司愿意以该行政监督的后果作为结算依据。“项目竣工审计”虽不能直接等同于“项目竣工财务决算审计”，但案涉军工项目除上述文件规定进行财务决算审计外，没有其他审计行为发生。
再审法院判决：撤销二审判决；维持一审判决。
本案经历了一审判决支持退还工程款，到二审判决不支持退还，再到再审判决支持退还，可谓一波三折。双方争议的事实是广通公司应不应按照中物院出具的《审计报告》的结论退还超领的工程款5460300元，故本案的争议焦点为：中物院作出的《审计报告》能否作为案涉工程结算的依据？
再审法院认为：第一，从双方当事人的身份背景、案涉工程的特殊性来看，案涉工程的审计只能是国防科工局认可的国家审计。审计具有行政监督性质，广通公司明知自己不是被审计的主体，仍表示对案涉工程的结算无条件服从审计结论，表明广通公司愿意以该行政监督的后果作为结算依据，广通公司应对自己的意思表示承担相应的法律后果；第二，从久远咨询公司的资质、作出的造价审核内容来看，久远咨询公司作出的并非竣工审计；第三，从《国防科工局军工项目财务决算审计管理办法》的内容可知，案涉军工项目竣工后接受的审计有且只有“财务决算审计”。“项目竣工审计”虽不能直接等同于“项目竣工财务决算审计”，但案涉军工项目除上述文件规定进行财务决算审计外，没有其他审计行为发生。并且《审计报告》是按照行政程序依法作出，有负责军工项目审计管理的国防科工局系列文件印证。故中物院机械研究所的再审主张“应以《审计报告》的结论作为双方结算依据”，再审法院予以支持。
就本案来看，虽然中物院出具的审计结论最终被再审法院认定为当事人双方的结算依据，但审计结论能否直接作为工程款的结算依据不能一概而论，要结合合同约定和相关的结算审核文件来具体分析。
（一）当事人明确约定以审计结论作为结算依据——以审计结论作为工程价款结算依据。
合同法领域充分尊重意思自治，除违反法律的强制性规定外，合同相关人对合同条款的约定一般优先于法律规定适用。因此，如果双方当事人在合同中明确约定以审计结论作为结算依据的，是双方当事人关于工程价款结算的意思自治，则以审计结论作为工程价款结算依据。
（二）当事人已经约定通过结算协议确认工程价款结算——审计报告不影响双方结算协议的效力。
根据最高院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同中明确约定以审计结论作为结算依据或合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条第一款之规定：当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因此，在双方当事人已经约定通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。
（三）当事人约定的工程计价标准或计价方法与财政、审计等政府部门的审审计结果不一致的——以当事人约定为准。
在司法实践中，发包人在双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，要求以财政、审计等政府部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，除非双方当事人事先已明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据，否则，应当按双方当事人对工程计价标准或计价方法作为工程款结算依据。因为财政部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。审计机关是代表国家对各级政府、国有金融机构和企业事业组织的财务收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。审计监督在性质上是一种行政监督，对民事合同当事人也不具有法律的约束力。双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，应当尊重当事人的意思自治。
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罗毅律师担任四川省第十三届人大代表、四川省律师协会副会长、四川省法学会诉讼法学研究会副会长、四川省高级人民法院特约监督员、四川省公安厅特邀监督员、成都仲裁委员会仲裁员。再审团队成员十余人，均拥有法学硕士及以上学位，理论功底深厚，实践经验丰富，竭诚提供专业高效的法律服务！
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