【前言】
新修订的土地管理法实施条例规定了县级以上地方人民政府对个别未达成征地补偿安置协议的被征收户具有作出征地补偿安置决定的法定职责，改变了原有的被动处理境地，但也在实践中对行政机关提出了新的挑战。在作出补偿安置决定时需要关注哪些点，才能有力地支撑所作决定的合法性和适当性？如何确保所作征地补偿安置决定能尽快通过救济审查，避免因所作补偿安置决定存在问题导致陷入救济程序经年不能予以解决问题引发的巨大时间成本和重大利益损害？这些均是行政机关征地补偿安置工作的需要考虑的重中之重问题。本文将对在作出征地补偿安置决定时需予以考量的救济审查符合性标准的选择参照问题进行简要讨论。
一、救济审查符合性考量的必要性
简而言之，行政救济符合性标准问题，即行政行为与救济审查标准之间的契合度问题。讨论此问题的意义在于为作出符合法定要求的行政行为提供指引。修改后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第743号）已于2021年9月1日正式施行，其中第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”此条规定确定了县级以上地方人民政府具有符合法定情形下作出集体土地补偿安置决定的法定职责，也改变地方政府多年以来对未达成协议的被征地人员的补偿安置上的被动地位，为缩减征地实施时间，有力推动相关重大项目进程提供了法律基础。各省、直辖市人民政府以及土地行政主管部门也随即跟进，通过制定发布相关法规、规章，规定了相应的细则标准及行政规范性文件等方式为做好集体土地征收补偿安置工作，保障被征收土地的所有权人、使用权人的合法权益提供依据和指引。但依照行政法原则，征收补偿安置决定亦是能对被征收人权利义务产生实质影响的行政行为，具有可诉性，为行政复议或者行政诉讼两大行政救济程序的审查范围，而行政救济审查，尤其是行政诉讼司法审查对征地补偿安置决定的法律效力具有终局的决定性，在行政复议或者行政诉讼中如不符合相关救济程序审查要求，则会面临败诉风险，以及因反复沟通引发的程序时间拉长、结果遥遥无期导致征地工作的推进直接受阻，和后续重作造成的巨大的时间成本，用地单位也因此而迟迟无法利用土地，造成巨大的国家利益或者其他利益损失。所以，确保相关工作的推进，救济审查的方向是什么、标准有几种、其区别有什么及如何选择何种标准作为参考等等相关法律问题，也是征地补偿安置实务中需要时刻考虑的重要问题之一。
二、行政救济的审查标准
我国的行政救济制度，主要有行政复议及行政诉讼两大途径。从实践来看，行政诉讼案件远远多于行政复议案件。两种救济方式的审查各有其侧重，对行政行为的要求也有所不同，下面则对此进行简要讨论。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“……（一） 具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”根据前述规定可见，行政诉讼对行政行为的审查，侧重于该行为的合法性审查，在极少的情形下才会考虑适当性问题。行政复议除了合法性审查之外，还有“内容适当”之要求，即行政复议既注重合法性审查，也注重合理性审查。两种标准偏重不同，对作出行政行为的要求也不同：符合行政诉讼审查标准的行政行为，不一定符合行政复议审查标准。
对于行政复议和行政诉讼的程序衔接问题，依照我国行政救济的基本原则，对行政行为不服的，除法定情形外以当事人自由选择为原则：即对某一行政行为不服的，可以选择两种程序之一发起救济；也可以先选择行政复议，对复议决定不服的可再行提起行政诉讼，但如已选择行政诉讼程序，则不能再进入行政复议程序。
三、 救济审查符合性标准的选择
那么，行政机关在作出征地补偿安置决定时，应注重符合何种标准？从征收类案件的救济实践来看，在该行政行为所依据的规章及规章以下的行政规范性文件均符合法律、法规规定的情况下，依照行政复议的双重审查要求作为征地补偿安置决定的符合性标准更有利于所作征地补偿安置决定满足救济审查要求。
结合前述行政救济程序衔接的阐述，对于征地补偿安置决定，往往会出现被征收人先选择行政复议程序，复议决定维持后又向人民法院提起行政诉讼的情形，此时征地补偿安置决定必然要符合两大救济程序的审查标准才能满足审查要求，即必然符合合法性和适当性。同时，从实践角度而言，行政行为符合两大救济程序的要求是很有必要的，根据作者处理过的征地类案件来看，通过复议程序的征补决定在诉讼阶段耗时比直接进入诉讼程序的案件耗时更短，经过复议程序审查的案件也更容易获得法院的支持，而未能通过复议审查的案件，往往耗费了更多的时间成本和不能及时用地导致巨大损失。
需要注意的一个问题是，行政复议的合法性要求与行政诉讼的合法性要求标准是有所差异的。行政诉讼审查的依据规则是依据法律、法规，参照规章，在行政复议案件审理中，规章是直接作为审理依据的，规章以下的行政规范性文件也往往直接适用。故如该行政行为主要以规章，尤其是规章以下的行政规范性文件作为依据的情况下，规章及以下的行政规范性文件必须符合上位法律、法规及规章的要求，才能在规范性文件审查过程中获得支持，否则如直接违反上位法，将会面临败诉风险。
结 语
行政救济审查对征地补偿安置决定而言具有决定性作用，对于征地补偿安置决定的救济符合性标准，应在所依据的规章及以下的行政规范性文件均符合法律、法规规定的情况下，依照行政复议的双重审查要求作为征地补偿安置决定的符合性标准更为适宜。如此才能为依法履行法定职责，保障被征地人员合法权益，避免履职不当承担败诉风险以及巨大的用地损失成本提供指引方向。同时，在确定救济符合性标准的情况下，实务中也需要注意多与上级复议机关和人民法院之间的沟通交流，为做好征地补偿安置工作提供进一步的保障。
声 明
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