作者：曹文娟、范苏菲
引 言
随着低空经济正式纳入国家战略性新兴产业版图，无人机物流、空中交通、低空文旅等创新应用场景正以前所未有的速度落地。2025年8月，廊坊市公安局发布航空器飞行管控通告，对未按规定报批的飞行活动采取暂扣设备、高额罚款乃至刑事责任等惩戒措施；而同期江苏省低空飞行服务中心通过全域数据普查建成的“神经中枢”低空飞行服务管理平台，则标志着监管模式从被动应对向主动防范的战略转型。以上揭示了低空经济企业面临的核心命题：如何在筑牢合规防线的同时，激活沉睡数据的商业价值？
一、低空经济的法规框架：三位一体的法律底座
低空经济活动的法律合规体系已形成“飞行安全—地理信息安全—公共秩序安全”的三维架构，其核心由《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》）、《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》）及《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）共同构筑。这三部法律分别从空域行为规范、空间数据安全及公共秩序维护角度，对企业提出刚性要求。
飞行安全的层级化管控是《条例》的核心逻辑。其明确了管制空域如机场以及周边区域、国界线边境线一定范围的区域、军事禁区、公共基础设施及周边等，规定“民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记”，并明确了违反《条例》的法律责任。2025年安庆市人民政府发布通告：民用无人机未实名登记进行飞行活动将被公安机关处罚，最高可处罚款2万元，管制空域违规飞行将导致设备没收。
地理信息安全的双轨约束则体现在《测绘法》对低空数据的约束集中于两类场景：一是地理信息采集：无人机航拍生成的实景三维模型、高精度地图等数据，若包含地物空间位置、地形、高程等要素，即被认定为测绘成果，需由具备相应资质的单位开展。山西省阳泉市2025年启动的“双随机、一公开”检查中，测绘单位的资质合规性与数据成果质量被列为重点。二是数据流通管制：涉及国界、军事信息测绘等属于国家秘密，需要对外提供的，应按照国务院和中央军事委员会规定的审批程序执行。测绘成果的秘密范围和秘密等级，应当依照保密法律、行政法规的规定。违规流通将触发刑事责任。
公共秩序责任的扩张适用成为《治安处罚法》对低空监管的新动向。新修订的《治安处罚法》第八十八条明确，无人机持续产生社会生活噪声经劝阻、调解无效的，运营方可能被处10日以下拘留或1000元以下罚款；若在景区等场所因飞行纠纷威胁他人人身安全，可适用第五十五条“威胁他人人身安全”条款予以拘留或者罚款。此类处罚虽未直接规定于航空器飞行管理领域中，却成为低空经济企业社会责任的实质性延伸。
二、企业合规的疑难问题与破局路径
1.权属模糊
低空数据的生成常涉及多方主体。例如，景区共享无人机拍摄的游客影像，其权益应归属于运营企业、游客还是景区管理方？现行法律对此尚无定论。另一方面，我国现行法律对于企业数据与公共数据的范围尚未形成统一界定标准，导致低空经济场景中企业数据和公共数据的属性认定面临不确定性。
解决路径：参考卡拉布雷西（Guido Calabresi）与梅拉米德（Douglas Melamed）共同提出的“卡-梅框架”与徐伟等学者提出的“场景确权”规则，建议企业分层确权以达到提升数据流通效率,实现数据资源最优配置的目的：
(1)个人数据:将“可识别性+可关联性”的判断标准限缩至“直接可识别”；
(2)企业数据:采取“正向概括+反向排除”的双重路径。就正向概括而言，凡由企业在低空经济活动中合法采集、加工并形成的数据，如无人机运营企业的飞行记录、物流企业的低空配送路径等，均应归属于企业所有，以体现其投入劳动与组织能力的正当权益。就反向排除而言，若企业数据中嵌入显著的公共利益因素，如覆盖范围涉及城市重大基础设施、社会运行脉络或应急管理内容等，则需设置排除机制，在特定条件下由企业部分让渡控制权，以保障数据的公共属性避免被资本私有化所主导；
(3)公共数据:以来源主体和利益承载为基准。其权属认定不宜简单以采集主体为基准，而应回归其所承载的公共利益。低空经济中的公共数据应从两个层面加以界定：一是来源主体维度。政府部门或其授权机构在履行低空管理职责过程中产生的数据，应归属于政府部门。二是利益承载维度。即便并非由政府直接生成，但因涵盖广泛公共事务、城市安全、生态管理等公共利益，亦可纳入广义的公共数据范畴。对于此类数据，其所有权应依据具体情况确定，可归属于国家，也可由政府授权具备公共治理能力的第三方进行集中管理，以实现数据权属、使用与监管三者之间的有机协同。
【参考：徐伟 张丽梅《低空数据要素治理的路径建构——基于“卡—梅框架”的视角》】
2.资质冲突
在农业巡检、工程监理等高频场景中，轻型无人机需采集带空间坐标的影像数据（如作物长势图、建筑进度三维模型）。此类数据若包含地物位置、地形高程等测绘地理信息要素，依据《测绘法》第二十七条，需由具备测绘资质的单位操作。然而，传统测绘资质对人员配置、设备投入的高要求，使初创企业及中小型应用服务商面临准入壁垒。
解决路径：（1）协作备案制：如大连金普新区耕地清查项目中，非测绘企业可通过联合体投标方式，由持证单位承担数据质检环节，自身负责飞行作业，降低资质依赖；（2）运营合格证补充：取得民航局《民用无人驾驶航空器运营合格证(经营许可证)》的企业，可在航拍、测绘、农业植保、物流配送等业务领域合规运营，但仍需遵守部分限制。以上可见，行业趋势正从静态资质向动态灵活认证演进，企业的重心不仅在获取资质上，也可以在证明能力可追溯性上，以此在轻量化采集赛道中破局。
3.流通风险
当前低空数据缺乏统一的分级标准。同一组空域拥堵数据，在物流调度中属一般商业数据，但若用于边境监测则可能升级为核心数据。
解决路径：构建清单式动态管理如（1）白名单：气象、植被覆盖等低风险数据，可向交易平台直接开放；（2）灰名单：人脸、车牌等数据需脱敏后流通；（3）黑名单：军事设施、精确坐标等数据禁止交易。
三、数据价值变现：从合规成本到利润中心的战略跃迁
当企业跨越基础合规门槛后，数据资产的深度开发便成为企业的核心竞争力。当前行业已涌现出三类可行的商业模式，它们共同证明合规框架是低空经济企业数据价值释放的安全阀。
场内交易的产权化路径正为数据资产打开资本通道。2024年，武汉飞流智能技术有限公司率先完成全国首个低空经济数据产品在深圳数据交易所的交易上架。这一数据产品将提供低空视角下智慧光伏目标检测数据集和智慧城市目标检测数据集等创新服务，为低空经济企业带来发展“经验包”。2025年8月，珠海翔翼航空技术有限公司“飞行模拟机训练数据集”项目获得了广州数据交易所颁发的数据产权登记证书，为数据要素市场化流通奠定了坚实基础。以上案例揭示了数据资产化的关键操作路径：企业首先需建立完整的数据台账，详细标注数据来源、采集方式、更新频率等核心要素；随后委托第三方机构进行质量评估，通过完整性、准确性等维度评分提升资产溢价能力；最终由专业律师出具法律意见书，确认数据权属链条清晰无瑕疵。完成该流程并在数据交易所进行数据资产登记后，数据集可正式计入财务报表的无形资产科目，并作为抵押向金融机构融资。这种将“数据流”转化为“资金流”的模式，为轻资产运营的低空企业提供了全新的融资渠道。
轻量化服务的场景创新则让数据价值在消费端即时变现。神农架景区于2025年推出的“共享无人机”服务堪称典范：游客扫码即可操控预设航线的无人机进行航拍，系统通过电子围栏技术将飞行范围严格限定在适飞空域内，同时AI引擎实时模糊画面中非目标游客的人脸信息，在体验端实现即拍即得，在合规端完成采集即脱敏。更值得关注的是其权属分配机制——用户支付基础费用后获得照片版权，而企业保留匿名化数据的二次使用权，用于客流热力图分析、景点偏好建模等增值服务。该项目即生动诠释了合规设计催化商业回报。
政企协作的公共数据运营开辟了更为稳健的蓝海市场。如无锡市2025年10月即将实施的《无锡市低空经济发展促进条例》明确提出“市、县级市、区人民政府及其有关部门应当根据低空经济产业特点和需要，综合运用财政、金融、土地、科技、人才、知识产权等政策，推进低空经济产业发展”。如以下数据产品存在刚需场景：城市治理类数据如违建巡查影像、交通流量热力图可提升城管执法精度；应急响应类数据如灾害现场三维建模能加速救援决策；生态监测类数据如林业病虫害动态图谱则助力环境治理。此类数据可由政府按需采购，企业既规避了市场化交易中的权属争议风险，又能得到持续稳定的资金支持。
四、构建未来竞争力的合规体系实施指南
面对快速迭代的监管环境，低空经济企业需将合规要求转化为内生能力，这需要从组织架构、技术架构到政策协同的全方位构建。
设立专职化的合规治理人员是制度保障的核心。领先企业已开始设置“合规官”岗位，该角色需统筹三大关键职能：对接公安、空管部门的飞行计划审批，确保每次飞行符合《条例》的时空限制；参照《信息安全技术 重要数据识别指南》建立数据分级分类标准，动态评估数据风险等级；主导数据资产登记流程，与数据交易所建立确权通道。
部署智能化的技术引擎则从操作层面降低合规成本。在飞行控制端，无人驾驶航空器空中交通服务系统(UTMISS)的智能终端可实现一键报备，自动规避禁飞区并生成合规飞行日志；在数据处理端，采用“区块链存证+动态访问控制”架构，确保原始空间坐标等敏感数据仅在加密环境下存储，对外仅输出脱敏后的分析结果。深圳数据交易所挂牌的“城市多场景目标检测数据集”即保证原始影像数据留存企业本地服务器，交易所流通的是经计算处理的脱敏后数据。
参与政府项目的协同红利是在低空监管从“分散管控”向“智能协同”转型的背景下，企业降低合规成本、获取发展资源的核心路径。该策略以“数据贡献换取政策支持”为逻辑内核，实现企业与监管的双向赋能。例如无锡市2025年10月将施行的《无锡市低空经济发展促进条例》要求企业数据“接入市低空智能网联系统”，实质上赋予政府对关键数据的调取权，企业需在与政府合作中保留商业化利用的弹性空间。
结 语：合规是基座，数据是引擎
低空经济的竞争已从技术落地转向规则适配。《无锡市低空经济发展促进条例》中近三分之一聚焦安全保障；而无人机企业在神农架景区用39.9元/次的共享服务撬动百万级营收，印证了合规框架与商业创新的共生关系。未来的行业领军者，必将是把《测绘法》《条例》等相关规定的刚性要求内化为数据资产化底层架构的企业——它们深谙一个铁律：唯有筑牢合规基座，数据价值的引擎才能全力驱动增长。
声 明
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