改革开放特别是党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。但城乡公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。2019年4月15日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出台，其中指出：建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。为重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化，提出了共计36条意见。意见第（四）条规定：健全农业转移人口市民化机制。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。

    基于我们在工作中了解的农业转移人口市民在居住方面的问题，本文将从安置小区的物业管理角度入手，对农业转移人口市民化机制建设进行浅显的探讨，希望能为城乡融合发展贡献一份智慧和力量。

    随着城市的发展，城市周边的部分土地被征用，农民的房屋被拆迁，并统一安置到城市小区；随着城乡一体化的不断推进，部分农村居民宅基地被集中流转，农民的自建房被置换成社区产权房、农村集体资产所有权和土地的承包经营权被置换成城镇保障和社区合作社的股权，农民不再种自己的承包地、住上了高楼、领了安置费、年底还可以拿分红，已经成为了城市的新市民，脱离了传统的农民生活。

    但是，突然从独门独户的生活搬迁进小区物业，开始过群居生活；从在土地上耕作的农民转变为城市的工人还是很难的，尤其对于年纪大的人来说。他们所受的教育水平普遍较低甚至还有文盲，失去土地后，很多人就处于失业状态，只有政府给予的拆迁安置补偿费，购买了社保的到退休年龄可以领取社保，生活基本稳定；而一些农民有一定文化、技术或手艺，可以找到工作，收入有高有低，事实上找不到更好工作的人是多数。

    所以在他们搬入安置小区住上新房后，大多数住户对小区统一的物业管理不能适应，甚至完全置若罔闻。小区物业管理本来就是我国社会管理的痛点，而农民安置小区的物业管理问题更是十分突出，主要表现为：

    安置小区内居民在文化层次、综合素质、经济收入等方面都处于偏低水平，多数人理解社区建设、物业管理跟他们利益的关系是很困难的。尤其是年龄较大的一些居民更是没有物业管理的概念，相反他们会觉得住自己的房子为什么还要交费？

    所以部分安置的农民作为业主在房屋交付使用时签署了《前期物业服务合同》，里面也约定了该怎么缴纳物管费，他们依然会拒绝缴纳物业管理费；一些年轻的业主即便能理解物业管理的作用，但是让他们自己掏钱交物业管理费，还是有很多人不愿意；一些人即便愿意缴纳物业管理费，能承受的标准也是非常低的，他们的理由是：自己是农民，没有什么文化，没有什么好的工作，收入低，跟城里的买商品房的人没办法比。

    所以我们调研到的成都市的拆迁安置小区的物管费标准，收取安置对象的金额是0.3元/月/M2，即便一套100M2房屋一个月才30块钱。而这个收费标准物管公司显然是要亏损的，所以目前当地的做法是由政府或国有平台公司给物管公司进行补贴，从0.5元/月/M2到1.0元/月/M2不等。

    绿化被肆意破坏。农民被居民化后发现什么都得花钱，包括蔬菜。所以在安置小区的空地上“见缝插针”地种菜的现象非常普遍，甚至有人直接将小区的部分绿化带铲除种蔬菜。

    小区环境脏、乱、差。很多人在农村养成的随地乱扔垃圾的习惯很难改变，甚至部分人直接将垃圾从楼上往下扔，不仅导致脏、乱、差，而且带来巨大的安全隐患。

    住改商问题严重。很多业主作为安置户，在一个小区有多套安置房。除了自主之外，很多业主会把房屋出租出去，为了更高的租金，他们可能不管安置小区居住的功能，而直接出租做为商用，根本无法阻止。

    无法理解邻居间的相邻关系。比如有的业主随意往下水道倾倒垃圾，堵塞下水道，物业公司要求其配合进行疏通，其会以没有堵自己家，其他住户的堵塞与自己无关等理由拒绝配合。

    安置小区的居民由于传统的生活习惯和文化水平等因素，物业管理的难度很大。同时由于物业费收费低、缴费率低（我们调研的安置小区中最高的缴费率不超过40%）、政府补贴到位慢等导致物业管理资金紧张，非常容易亏损，物业服务企业多数不愿意介入，安置小区的物业管理进入恶性循环。

    部分小区当初负责进行安置的企业甚至政府平台公司就没有按照规定缴纳维修资金，要收到安置户的维修资金更是比登天还难。而业主对小区内部环境的破坏（如草坪践踏、围墙护栏被撬等）又较商品房小区更严重，需要修理和维护的费用更多。无钱可支配，要修的地方又多，安置小区的物业管理不到位、维修不及时，业主和物管公司的矛盾升级进入恶性循环是十分普遍的。

产生上述问题的原因，经过我们的调研，总结起来有如下几点:

1.农民本身的传统习惯、生活观念、文化素养等导致，这是个不争的事实，完全不存在贬低农民的任何偏见。

2.在农民安置的过程中，部分工作人员为了尽快完成安置任务，对农民不按政策进行宣传和承诺，出现诸如“你签字同意嘛，以后住高楼，又不要你交一分钱”等等。真正等安置对象住进小区后，要找他们收物管费甚至维修资金就麻烦了。他们最厉害的一招就是：把我的房子还给我，我不住这里了”。显然收费就成了泡影。

3.安置房在修建的过程中，部分房屋质量瑕疵明显，维修整改工作量大，费用也大幅增加，导致物业服务难度更大。

4.安置房的产权证办理时间漫长，导致无法成立业主委员会，业主权利长期悬空。

    我们调研到的部分安置小区，从2008年入住，到现在都没有办理分户产权证或不动产登记证。《物权法》第70条规定：业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。因此《物权法》第六章所言的业主特指建筑物区分所有权人，而非一般意义上的房屋所有权人。要成为业主则必须对专有部分享有所有权，专有部分的其他权利人包括用益物权人、担保物权人、承租人等都应被排除在“业主”范畴之外。我国的不动产物权变动，采取登记生效要件主义，经依法登记，不动产物权变动发生效力，未经登记，不发生所有权转移的效力。仅仅订立了买卖合同或者安置协议但没有依法登记的，仍然不是专有部分的所有权人，因此，不能认定为业主。被安置对象没有拿到不动产登记证，就无法依法成立业主委员会，无法按照物权法的规定决定小区内的重大事项，也无法以业主委员会的方式维护业主的权利。

    经过研究和思考，我们特提出如下解决途径，并设计具体的实现路途，似乎可以管中窥豹，构建一个安宁和谐的安置小区样本。

    亚当·斯密在《国富论》中提出“土地是财富之母”。众所周知，在我国土地征用、转用的过程中，大量存在腐败案件。涉案人员不仅仅局限于公职人员，还有非公职人员。政府征地拆迁部门的工作人员组成结构复杂，很多是临时性工作组织、机动性强；人员素质参差不齐，在受到外界诱惑时存在侥幸心理；许多工作人员学历不高，法律意识淡薄，依法行政观念浅薄，为民服务意识淡化；还有人私心杂念太重，私欲膨胀，存在着“有机会自己捞一把”和送人情的心理；还存在为完成拆迁进度不善监督、不愿监督、不敢监督，甚至与不法人员沆瀣一气等等问题。另一类是农村基层自治组织中协助政府从事征地拆迁补偿等事务的人员，如村党支部书记、村民委员会主任、村会计等人员，他们在征地拆迁补偿工作中拥有一定权力，具有承上启下的作用，其利用协助从事征地拆迁补偿工作的职务便利，虚报冒领征地拆迁补偿款、贪污、侵占征地拆迁补偿款均不罕见，全国每年因此被送进监狱的人何止万千。

    而对这些违法乱纪的操作，被安置对象一般是不清楚内幕的，但是一定是有所察觉的。这些人要顺利完成拆迁安置任务，一方面要掩盖其违法行为，另一方面又要让被安置对象签字同意搬家，就编造一些说辞，反正不写在拆迁协议中，只等你签字画押腾房，他的任务就完成了，以后履行合同该怎么办已经找不到他了。所有就出现了文章前述的在拆迁过程中乱承诺、甚至虚假宣传的情况。这些行为，使得人民群众对政府工作人员履职的廉洁性产生怀疑，进而对党和政府管理国家和社会的信任度下降，导致政府公信力下降。

    《土地管理法》第四十八条规定：对农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。对于选择安置房的被安置农户来说，对安置房屋的情况享有知情权，政府对安置房的财产权益应充分地告知，他有哪些权利、哪些义务，所有的权益内容均应予以充分披露。只有让其明白了全部的权利义务，并作出真实的意思表示，才不会为后来的管理留下麻烦和隐患。

    所以我们认为：在土地征用、转用过程中，应健全建立各项规章制度，堵住管理制度的漏洞；制定长效工作机制和科学健全的操作规程；应组织业务强、素质高、会协调、会做群众工作、德才兼备、一心为公、为民办事的人员到征地拆迁的岗位上；应加强对征地拆迁工作政治理论和政策法规学习，认真贯彻《土地管理法》等相关法律法规和征地政策及操作程序，提高队伍执法能力；应加强业务培训，帮助工作人员树立正确的价值观、权力观，提升其拒腐防变的能力；应加强征地拆迁事务的审计和监察。只有从制度上让工作人员不敢、从主观上让工作人员不愿，拆迁安置过程中的违法犯罪才会慢慢减少，安置小区管理的基础性难题也才会慢慢减少。

    目前我们了解到的农村拆迁安置小区存在修建方面的不足，主要如下：拆迁安置小区规划设计时未考虑农民生活习惯及需求，农民的知情权与参与权不足，导致房屋布局不合理，所需功能不完善，严重影响了农民的生活水平；部分拆迁安置小区缺乏科学设计，照搬城市居住区设计风格，不适宜农民居住；部分开发商的工程被层层分包，建造质量低下，后期维护投入不足，严重影响居住质量。

    而具体到设计上面，现有的安置小区设计的储藏空间没有考虑储藏粮食、农机具的需求；没有考虑菜地与养殖地；旧时村庄设有村支部办公地点，定时召开会议裁决村内大小事务，而拆迁安置小区基本未考虑村支部办公及会议召开地点；拆迁安置小区较少规划广场、运动场地及景观花园，缺乏公共交往空间；交通组织存在缺陷，较多拆迁安置小区未规划足量的机动车停车位，未考虑小区的长期发展，导致机动车和非机动车停车位紧缺、乱停乱放情况严重，新能源车辆停车和充电需求更是不能满足；养老设备不足等等。

    所以我们认为：对安置小区的规划、设计、施工全过程应提前提前介入，加强监督。首先，保障农民参与权，充分考虑农民生活需求，设计出适合农民居住的拆迁安置小区。其次，在各种功能满足上，提出如下建议：（1）小区主入口可以设置固定场所或停留性较好的广场，作为老人集会、孩童玩耍、村民 休闲娱乐的主要场所，与运动器械、景观绿化结合设计，形成良好的交往空间。（2）适当建设适合老年人活动的场地和运动设备。在小区电梯、无障碍设施、公共厕所和户型设计上也应考虑老年人的需求。（3）减少公共绿化，直接修建菜地。人行道不占用阳光地带，保证菜地空间阳光充足。菜地平均分配到户，农民可自行选择种植。（4）可在拆迁安置小区边缘下风向位置规划养殖场，农户自家圈养的零散家禽、家畜、土狗、家猫等集中规划于养殖地点，便于管理也保证小区的安静和整洁。（5）预留村支部会议室，当然可以多种功能兼备，如麻将室、棋牌室等。最后，在设计图纸落实到实物的过程中，应加强工程监督，对一切不良行为或不道德、违法、违规行为“零容忍”，保证房屋修建质量优良，否则再好的蓝图都只是废纸。同时可以制定特殊的政策，比如如果修建安置小区获得鲁班奖，可以比其他建筑获得更多的奖励，或者在以后的招投标中可以作为加分条件等等，鼓励安置小区的开发商、施工方建设出高品质的房屋，从而减少以后物业管理的困难。

    《物权法》第八十一条规定：业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。即将于2020年1月1日生效的《民法典》第二百八十四条也做了与该条相同的规定。因此业主自行对安置小区进行物业管理有充分的法律依据。

    而根据前述的调研，业主自行进行物业管理也有其现实需要，如前所述大多数物业管理公司不愿介入安置小区的物业服务，所以如果组织得力，业主自治是可行的。

    我们建议：（1）可以依托已有的村民委员会，临时肩负业主委员会的职能。（2）在拆迁安置签署协议的过程中，对所有的安置对象进行宣传。在搬入新房后将进行物业自治。对小区物管需要配备哪些方面的人员，需要什么样的技术，需要多少人员等均进行公告，优先在本小区安置对象范围内进行聘用。这样既方便后面的物业管理，也给安置对象提供了就业机会，一举多得。（3）充分发挥村民自治组织中的监督机制，督促物业自治的公平、公开、财务透明。（4）加强政府的引导和监督作用，让村民的物业自治能始终正常运行。

    如前所述，安置小区物业管理的难题部分是因为拆迁安置单位未完全履行开发义务造成的，尤其是办产权证（不动产登记证）的问题。跟普通的商品房买卖合同不同，拆迁安置协议一般都没有约定房屋产权证的办理时间和违约责任。所以普通的商品房如果未按期办理产权证开发商可能被起诉，赔偿违约金，但是安置房的开发商多数没有这种约束，所以资金经常挪作他用、能拖就拖。

    所以我们认为：（1）规范拆迁安置合同，对安置房的补偿做详尽的规定，如办证期限、违约责任等均予以完善。（2）对开发商应缴纳的相关费用如维修资金等予以监督，收缴到位。（3）建立黑名单制度，对拆迁安置单位的违规违法行为予以曝光，限缩其市场空间，帮助良性市场的形成。

    《民法典》第二百八十六条规定：业主应当遵守法律、法规以及管理规约，相关行为应当符合节约资源、保护生态环境的要求。对于物业服务企业或者其他管理人执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，业主应当依法予以配合。业主大会或者业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。对于这些在城市生活的规则，安置对象不一定知道；知道的，不一定理解；理解的，不一定知道该怎么做；也不一定知道违法的后果。这些都需要向他们作深入的宣传讲解，只有他们了解、理解了，才能自觉遵守，才能真正融入城市生活，成为新市民。

    所以我们建议：（1）加强对安置对象的市民化学习培训。（2）培训形式可以多种多样，比如观摩法庭审理就是一种很好的培训形式。完全可以将物业服务合同纠纷案件的庭审现场搬到安置小区里面，通知小区业主参与旁听。通过旁听庭审，一方面让大家了解了诉讼程序，更重要的是让大家知道物业服务的相关法律规定及可能的后果，对其市民化进程有很大的促进。（3）我们还特别建议在培训中要推动对安置对象的财商教育。我们在调研中发现，对很多安置对象来说，一次性获得的安置补偿款是一笔从未见过的巨款，拿到这么多钱不知道该怎么管理。很多人是先享受，买车、旅游等等，天天休闲娱乐不工作。等到把安置补偿款花完了，才又想起去挣钱。找不到工作、挣不到钱的人生活都陷入困难，更不可能交物管费了，反过来还要找到政府兜底。所以我们认为，安置对象在市民化的过程中，学会理财是很重要的一环。

    总之，在安置小区物业管理的过程中，应当有建设城乡统筹的物业服务体系和坚持农民主体、共享发展的理念。发挥农民在乡村振兴中的主体作用，充分尊重农民意愿，调动他们的积极性、主动性、创造性，才能加快农民的市民化进程，提升他们的获得感、幸福感、安全感。