发现商事高峰论坛|| 装配式建筑法律问题初探
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建设工程施工合同纠纷通常具有标的大、耗时长、案情复杂等特点，相关课题的讨论和研究在律师执业、法官裁判、企业合同履约等方面都有重大意义。为促进建工合同纠纷论理论和实务研究，我所将于11月9日举办“发现商事高峰论坛——建设工程纠纷预防与争议解决”活动，并于近期陆续将征集到的相关文章在公众号上予以推送，以期引发思考、征集文章、碰撞观点，提起广大同仁参与到论坛系列活动中的兴趣。
本期文章来自发现律师事务所高级合伙人：向芳，主题为“装配式建筑法律问题初探”。
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装配式建筑是用预制部品部件在工地装配而成的建筑，它具备卓越的保温、隔音、防火、防虫、节能、抗震、防潮等功能，有利于节约资源和能源、减少施工污染、提升劳动生产效率和质量安全水平，有利于促进建筑业与信息化工业化深度融合、培育新产业新动能、推动化解过剩产能。
欧洲是装配式建筑的发源地，最早可以追溯到17世纪。在20世纪初，美国和加拿大等一些北美国家就开始研究和应用装配式建筑了，并成立了预制/预应力混凝土协会（PCI）长期研究和推广装配式建筑。日本将装配式建筑应用到地震区的高层和超高层建筑中，发挥了装配式建筑的抗震性能优势。我国从20世纪50年代开始逐渐认识和了解装配式建筑，60年代开始初步研究装配式建筑的施工方法，并形成了一种新兴的建筑体系。但是因为建筑设计、施工管理研究上的局限性，装配式建筑在我国的推广应用发展较为缓慢，甚至在20世纪90年代中期装配式混凝土建筑逐渐被全现浇混凝土建筑体系取代。但是随着全现浇建筑的缺点突显且国家对环保的要求日趋严格，装配式建筑再次被提倡推广。
在近些年装配式建筑的体系建立过程中，我国逐渐形成了一套初步的法律体系。一是制定了一系列技术规范，如《CL结构设计规程》(2006年)《预制混凝土外墙挂板》(2008年)《预制装配整体式钢筋混凝土技术规范》(2009年)《装配式混凝土结构技术规程》(2010年)《装配混凝土住宅体系设计规程》(2010年)《装配整体式混凝土结构技术规程》(2011年)《装配式混凝土结构技术规程》（2014年）等。二是制定了行政法规和地方性法规：2016年2月6日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出大力推广装配式建筑，减少建筑垃圾和扬尘污染，缩短建造工期，提升工程质量。制定装配式建筑设计、施工和验收规范。完善部品部件标准，实现建筑部品部件工厂化生产。鼓励建筑企业装配式施工，现场装配。建设国家级装配式建筑生产基地。加大政策支持力度，力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。为贯彻落实上述意见，各个地方也行动起来，制定了自己的实施细则。如2016年3月23日四川省人民政府发布的《关于推进建筑产业现代化发展的指导意见》（川府发〔2016〕12号）等。三是制定了一系列部门规章：与上述关于装配式建筑的规定相配套，住房和城乡建设部发布第1773号公告，批准《装配式建筑评价标准》为国家标准（GB/T51129-2017），自2018年2月1日起实施。2017年03月23日住房城乡建设部关于印发《“十三五”装配式建筑行动方案》《装配式建筑示范城市管理办法》《装配式建筑产业基地管理办法》的通知（建科〔2017〕77号）等。四是其他规范性文件相继出台，如国务院办公厅于2016年09月27日发布《关于大力发展装配式建筑的指导意见》（国办发〔2016〕71号）；2017年6月13日四川省人民政府办公厅发布《关于大力发展装配式建筑的实施意见》（川办发〔2017〕56号）；2016年5月25日，成都市人民政府发布《关于加快推进装配式建设工程发展的意见》（成府发〔2016〕16号）；2016年11月4日成都市城乡建设委员会发布《装配式建设工程管理实施方案》（成建委〔2016〕474号）等等。
综观上述关于装配式建筑的规定，笔者初步探讨其存在的法律问题，并作如下分享。
一、迄今为止，我国关于装配式建筑的法律体系并不完善。
二、我国关于装配式建筑的法律规定不具有强制性，不利于行业的发展。
我国对于装配式建筑的具体规定包括行政法规，部门规章、地方性规章、其他规范性文件等。但这些规定都是倡导性的，并不具有强制性。比如《装配式建筑示范城市管理办法》规定“各地在制定实施相关优惠支持政策时，应向示范城市倾斜。示范城市应加强经验交流与宣传推广，积极配合其他城市参观学习，发挥示范引领作用。同时主管部门定期组织检查和考核”。但是很多地区经济捉襟见肘甚至债台高筑，实在没有能力来支持，如果政策支持不向示范城市倾斜，会有什么后果呢？如果被评为示范性城市，需要应对各种交流、推广、学习以及检查、考察。没有任何的政策支持和优惠，示范性城市也很快就会没有动力，宁愿自己落选，这实质上是在挫伤示范性城市的积极性。所以没有强制性，这些规定都可能只是一纸空文。
三、装配式建筑的招投标特点
《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》规定对装配式建筑原则上应采用工程总承包模式，可按照技术复杂类工程项目招投标。在这个总的原则下，结合我国招投标法、招投标法实施条例等相关规定，在国有资金占控股或者主导地位依法必须进行招标的情况下，装配式建筑可以邀请招标，同时作为技术复杂特殊招标项目可以由招标人直接确定专家开展评标工作。
另外，装配式建筑的招标可以分两阶段进行：第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。
同时，鼓励设计、施工、开发、生产企业单独或组成联合体承接装配式建筑工程总承包项目。即在装配式建筑项目上，国家是鼓励联合体投标的，不禁止联合体投标。
四、我省装配式建筑招投标政策中的问题
《四川省人民政府关于推进建筑产业现代化发展的指导意见》第（七）条规定：省发展改革委要研究制定有利于推进建筑产业现代化发展的招投标政策。在政府投资项目中率先推广建筑产业现代化试点示范项目，在同等情况下可以优先选择我省具有综合甲级设计资质的企业和特级资质的施工总承包企业。我省的这个指导意见的初衷是为了推进装配式建筑的快速发展，但是笔者认为这个规定明显有违招投标法第十八条第二款的规定：招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。
2019年8月20日八部委联合印发了《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号），对工程项目招投标领域营商环境进行专项整治。整治的范围包括：各地区、各部门现行涉及工程项目招投标的部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件及其他政策文件以及没有体现到制度文件中的实践做法。根据该方案中的第4条“设定明显超出招标项目具体特点和实际需要的过高的资质资格、技术、商务条件或者业绩、奖项要求”、第6条“将特定行政区域、特定行业的业绩、奖项作为投标条件、 加分条件、中标条件”的规定，我省的上述指导意见需要进行调整。
五、装配式建筑项目的监管问题
施工地点不定，项目地点多变、从业者不够固定等造成建筑行业普遍监管力度不够，而在装配式建筑项目上，这种矛盾更加突出。
首先，对装配式建筑项目来说，存在设计施工监测体系不同步的问题，针对不同类型的装配式建筑结构和造型，大部分设计单位和施工单位同样没有充足的经验，设计不断调整，多次优化仍旧可能达不到施工标准。在这个过程中，一方面要面对现实情况，另一方面必须加强监管，防范腐败和质量事故。
其次，预制构件本身易出现开裂、透风、冷桥等现象，构件节点之间连接要求高，起重机械安全要求高，运输过程中容易发生损坏等，为了防范风险，必须加强全过程监管。
再次，在进行质量检测时，迄今为止行业内并没有制定统一的检测标准，施工检测缺少依据，甚至检测过程形同虚设。确定一个良好的质量检测评估体系，对于我国装配式建筑的发展来说刻不容缓，从装配式的各相关阶段（设计、预制件制作、施工、验收等）进行质量考核，并符合系统性、客观性、全面性的原则。而这样一个质量检测评估体系，也是装配式建筑进行有效监管的依据。
六、完成装配式建筑规范与我国建筑体系的融合
完善的建筑体系对于一个国家建筑行业的发展，以及建筑行业的协调、统一、可持续发展有着重要的作用。我国的装配式建筑领域，陆续出台各种规范，在实践中还不断地修改，令这些规范与我国现有的建筑体系相融合至关重要。这就要求建设单位、设计单位、勘察单位、施工单位、监理单位以及政府部门在实际操作过程中不断思考并提出意见和建议，除了保证相关法律法规规范不冲突以外，还要考虑与我国发展阶段的相关政策及国情的协调统一，不断的修正与改进，达到“随国情变、促进发展”的结果。
国务院规定力争用10年左右的时间，使装配式建筑占新建建筑面积的比例达到30%。四川省规定到2025年，全省范围推广应用装配式建造方式，装配率达到50%以上的建筑，占新建建筑的40%，新建住宅全装修达到70%。成都市也确定了自己的装配式建筑发展目标，并制定了一系列支持政策，如对装配式建筑优先安排年度建设用地计划指标，土地出让价款可分期缴纳；属于国家需要重点扶持的高新技术企业，对符合政策规定的减按15%的税率征收企业所得税；新型墙体材料专项基金返退等等。从上到下，政府发展装配式建筑的态度是积极的，但是加快各层级立法的步伐、迅速完善法律法规、技术标准和监管体系，提高立法的水平、强化各种规定之间的衔接是保障这一产业健康发展的前提。现在我国在这个领域还有很长的路要走，需要整个行业和政府部门的不懈努力，才能实现装配式建筑的飞跃，为人们提供更多更好的舒适安全、绿色环保的居住空间，促进现代建筑业的发展。
向芳律师，发现律师事务所高级合伙人，四川省政府采购评审专家，四川省律师协会城乡统筹专业委员会委员，青羊区政协委员。
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